VERWALTUNGSRECHT BT
Kommunalrecht
, Inhaltsverzeichnis
Zur Arbeit mit diesem Skript .................................................................................................. 1
Normensynopse im Kommunalrecht ...................................................................................... 2
A. Grundlagen des Kommunalrechts................................................................................... 3
I. Begriffsbestimmung................................................................................................... 3
II. Staatsverwaltung und Selbstverwaltung ................................................................. 4
1. Staats- und Verwaltungsaufbau ............................................................................... 5
2. Recht der kommunalen Selbstverwaltung ............................................................... 7
3. Verhältnis der Staatsverwaltung zur kommunalen Selbstverwaltung ................... 11
4. Rechtsschutz der Gemeinde gegen aufsichtliche Maßnahmen ............................. 11
III. Typen kommunaler Gebietskörperschaften ......................................................... 13
IV. Aufgaben kommunaler Gebietskörperschaften .................................................... 16
1. Aufgaben der (kreisangehörigen) Gemeinde ........................................................ 17
2. Aufgaben der Großen Kreisstädte ......................................................................... 18
3. Aufgaben der kreisfreien Gemeinden.................................................................... 19
4. Aufgaben der Landkreise und Bezirke .................................................................. 19
V. Staatsaufsicht ........................................................................................................... 22
1. Rechtsaufsicht ....................................................................................................... 23
2. Fachaufsicht ........................................................................................................... 24
3. Rechtsschutz gegen Staatsaufsicht ........................................................................ 25
B. Das Handeln der Gemeinde ........................................................................................... 29
I. Die Organe der Gemeinde und deren Aufgaben .................................................. 29
1. Erster Bürgermeister (Art. 34 ff. GO) ................................................................... 29
2. Gemeinderat .......................................................................................................... 35
3. Landkreisorgane .................................................................................................... 40
4. Bezirksorgane ........................................................................................................ 41
II. Beratung und Beschlussfassung des Gemeinderats .............................................. 42
5. Geschäftsgang im Gemeinderat ............................................................................. 43
2. Handeln des Ersten Bürgermeisters ...................................................................... 54
, 3. Geschäftsgang auf Landkreis- und Bezirksebene.................................................. 57
III. Handlungsformen der Gemeinde (am Beispiel der kommunalen Rechtssetzung)
................................................................................................................................... 58
1. Satzungen .............................................................................................................. 59
2. Rechtsverordnungen .............................................................................................. 61
IV. Rechtsschutz ............................................................................................................. 63
1. Rechtsschutz des Bürgers ...................................................................................... 63
2. Die kommunalverfassungsrechtliche Streitigkeit .................................................. 65
V. Öffentliche Einrichtungen ...................................................................................... 68
VI. Kommunale Unternehmen...................................................................................... 71
1. Rechtsschutz Dritter gegen die erwerbswirtschaftliche Betätigung der öffentlichen
Hand (Konkurrentenklage) ........................................................................................ 72
C. Bürgerbegehren und Bürgerentscheid .......................................................................... 74
I. Voraussetzungen eines Bürgerbegehrens und Bürgerentscheide ....................... 75
II. Klage auf Durchführung eines Bürgerentscheids................................................. 77
D. Kommunale Zusammenarbeit ....................................................................................... 81
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Zur Arbeit mit diesem Skript
zu Beginn eines jeden Kapitels finden sich Kurzzusammenfassungen in Grünen Kästen, die
den wesentlichen Inhalt vermitteln
Vertiefungen, die an diese Zusammenfassungen anknüpfen, finden sich in den nachfolgen-
den Unter-Überschriften
Prüfungsschemata haben eine rot hinterlegte Überschrift
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Normensynopse im Kommunalrecht
§§
Regelungsgegenstand
GO LKrO BezO
I. Wesen und Aufgaben 1-28 1-21 1-20
Begriff, Benennung, Hoheitszeichen 1-4 1-3 1-3
Rechtsstellung, Wirkungskreis 5-9 4-6 4-6
Gebiet 10-14 7-10 7-10
Rechte und Pflichten der Angehörigen 15-21 11-15 11-15
Hoheit 22-28 16-21 16-20
II. Verfassung und Verwaltung 29-60a 22-54 21-52
Organe und ihre Hilfskräfte 29-44 22-39 21-36
Geschäftsgang 45-55 40-49 37-46
Verwaltungsgrundsätze und -aufgaben 56-59 50-54 47-52
III. Wirtschaft 61-107 55-93 53-89
Haushaltswirtschaft 61-70 55-64 53-62
Kreditwesen 71-73 65-67 63-65
Vermögenswirtschaft 74-85 68-73 66-71
Unternehmensrecht 86-96 74-84 72-81a
Kassen- und Rechnungswesen 100-102 86-88 82-84
Prüfungswesen 103-107 89-93 85-89
IV. Staatliche Aufsicht und Rechtsmittel 108-120 94-106 90-100
Rechtsaufsicht und Fachaufsicht 108-117a 94-103a 90-99a
Rechtsmittel 119, 120 105, 106 100
V. Übergangs- und Schlussvorschriften 121-124 108-110 102-104
GO, LKrO und BezO weise dieselbe innere Struktur auf. Ihr Aufbau ist nahezu identisch.
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A. Grundlagen des Kommunalrechts
I. Begriffsbestimmung
Das Kommunalrecht ist das Recht der kommunalen Gebietskörperschaften, also der Ge-
meinden, der Landkreise und Bezirke. Geregelt ist es vor allem in der Gemeindeordnung
(GO), in der Landkreisordnung (LKrO) und der Bezirksordnung für den Freistaat Bayern
(BezO)
sonstige relevante kommunalrechtliche Regelungen finden sich in folgenden Gesetzen
Gesetz über die kommunale Zusammenarbeit (KommZG)
Verwaltungsgemeinschaftsordnung für den Freistaat Bayern (VGemO)
Gesetz über kommunale Wahlbeamte (KWBG – nur punktuell examensrelevant)
Gemeinde- und Landkreiswahlgesetz (GLKrWG – nur punktuell examensrelevant)
Bayrische Haushaltsordnung (BayHO – allenfalls punktuell examensrelevant)
Kommunalabgabengesetz (KAG – nicht mehr examensrelevant)
sowie in Rechtsverordnungen, wie
Verordnung über Aufgabe der Großen Kreisstädte (GrKrV)
Verordnung über Aufgaben der Mitgliedsgemeinden von Verwaltungsgemeinschaften
kommunale Haushaltsverordnungen (nicht examensrelevant)
Die Organisation und Verfassungsmäßigkeit der Kommunen fallen in die ausschließliche Ge-
setzgebungskompetenz der Länder (Art. 70 GG)
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II. Staatsverwaltung und Selbstverwaltung
BRD
Bund Länder
unmittelbare mittelbare mittelbare unmitelbare
Bundesverwaltung Bundesverwaltung Landesvewaltung Landesverwaltung
(1) privatrechtlich privatrechtlich (1)
Körperschaften Anstalten Stiftungen Beliehene organisierte Körperschaften Anstalten Stiftungen Beliehene organisierte
oberste oberste Landesbehörde
Verwaltungsträger Verwaltungsträger
Bundesbehörde Staatsregieurng
(1) (2)
(2)
Bezirke mittlere Landesbehörde
mittlere
Bezirkstag + BPräsident Regierungen der
Bundesbehörde Regierungsbezirke
(2) (2) (3)
(3) Landkreise kreisfreie Städte untere Landesbehörde
untere bundesbheörde Kreistag + Landrat +
Gemeinderat + Bürg.m. Landratsamt als
Landratsamt (Kreisbh.) Kreisverwaltunsgbehörde
(3) (3)
Gemeinden Große Kreisstädte
Gemeinderat + Bürg.m. Gemeinderat + Bürg.m.
Rechtsträger (= Passivlegitimierte iSd § 78 I Nr. 1 VwGO) sind fett umrandet
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1. Staats- und Verwaltungsaufbau
STAATS- UND VERWALTUNGSAUFBAU
Die Bundesrepublik Deutschland weist einen zweistufigen Staatsaufbau auf
Bund
(wiederum zweigliedriger Verwaltungsaufbau mit dreigliedrigem Staatsaufbau)
Länder
(wiederum zweigliedriger Verwaltungsaufbau mit dreigliedrigem Staatsaufbau)
diese förderale Struktur ist auch im Wege einer Verfassungsänderung nicht auflös-
bar (Art. 79 III, 20 I GG → Ewigkeitsklausel)
Die Verwaltung des Freistaats Bayern ist zweistufig aufgebaut und lässt sich in die un-
mittelbare und die mittelbare Staatsverwaltung aufteilen
im Rahmen der unmittelbaren Staatsverwaltung handelt der Freistaat Bayern
durch seine Behörden
= 3-stufiger Aufbau
oberste Staatsbehörde = Staatsregierung (Art. 43 I BV)
mittlere Staatsbehörden = Regierungen der Regierungsbezirke
untere Staatsbehörden = Landratsämter in ihrer Funktion als Kreisverwal-
tungsbehörden (Art. 37 I 2 LKrO)
Behörden sind keine Rechtssubjekte, haben keine Organe und keine Wir-
kungskreise
nachgeordnete Behörden sind weisungsgebunden
(Hierarchieprinzip, Art. 55 Nr. 5 BV)
Passivlegitimiert ist stets der Freistaat Bayern als Rechtsträger der Behör-
den
(§ 78 I Nr. 1 VwGO)
Eine Klage, die „aus Versehen“ gegen die Behörde gerichtet ist, ist aber nicht als unzulässig zu verwerfen: gem.
§ 78 I Nr. 1 Hs. 2 VwGO genügt für die Klage gegen den Rechtsträger „Freistaat Bayern“ die Angabe der Be-
hörde!!!
im Rahmen der mittelbaren Staatsverwaltung handeln verselbstständigte
Rechtssubjekte (wie Anstalten, Körperschaften und (rechtsfähige) Stiftungen des
öffentlichen Rechts)
= 3-stufiger Aufbau
höchste Ebene = Bezirke (Art. 5 I, 1 BezO)
mittlere Ebene = Landkreise (Art. 5 I, 1 LKrO)
unterste Ebene = Gemeinden (Art. 6 I, 1 GO)
Anstalten/Körperschaften/Stiftungen sind als juristische Personen d.ö.R.
rechtsfähige Rechtssubjekte und deshalb
sie handeln durch eigene Organe
als ihr eigener Rechtsträger selbst passivlegtimiert (§ 78 I Nr. 1 VwGO)
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Verwaltungsgleiderung in Bayern
7 Bezirke (BV = „Kreise“)
Oberbayern, Niederbayern, Oberfranken, Mittelfranken, Unterfranken, Oberpfalz,
Schwaben
71 Landkreise (BV = „Bezirke“)
25 kreisfreie Gemeinden
2056 kreisangehörige Gemeinden
Anstalten Körperschaften Stiftungen
sind mit Personal- und sind öffentlich-rechtliche Gebiets- sind zweckgebundene
Sachmitteln ausgestatte oder Personalverbände Organisationen, die mit
Organisationen. Sie sind bestimmten Sach- und
(aufgabenbezogen)
mitgliederunabhängig Vermögensmitteln ausgestattet
sind
mitgliederunabhängig mitgliederabhängig werder Mitglieder noch
keine Mitglieder, sondern Mitglieder Benutzer, sondern Nutznießer
Benutzer
Rundfunkanstalten Universitäten Maximilianeums-Stiftung des
Sparkassen Industrie- und Freistaates Bayern
Landesbanken Handelskammern
Handwerkskammern
juristische Personen d.ö.R. (§ 89 BGB)
rechtsfähig
parteifähig
grundbuchfähig
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2. Recht der kommunalen Selbstverwaltung
KOMMUNALE SELBSTVERWALTUNG
Die Gemeinden sind als ursprüngliche Gebietskörperschaften des öffentlichen Rechts
rechtsfähige juristische Personen des öffentlichen Rechts (vgl. Art. 1 GO)
geschäftsfähig (durch ersten Bm. = Art. 38 I GO) + grundbuchfähig
ebenso: Landkreise (Art. 1 LKrO), Bezirke (Art. 1 BezO)
Die Gemeinden sind im Verwaltungsrechtsstreit als Gebietskörperschaften d.ö.R. betei-
ligtenfähig (§ 61 Nr. 1 Alt. 2 VwGO) und auch prozessfähig (§ 62 III VwGO). Sie
werden im Prozess durch ihren ersten Bürgermeister vertreten (Art. 38 I GO)
Landkreise werden durch den Landrat (Art. 35 I LKrO) vertreten
Bezirke werden durch den Bezirkstags (Art. 33a I BezO) vertreten
Die Gemeinden sind grundrechtsverpflichtet und damit nicht zugleich grundrechts-
fähig (Konfusionsargument)
Ausgangspunkt: Grundrechtsberechtigung juristischer Personen → Art. 19 III GG
→ sind Grundrechte ihrem Wesen nach auf die Gemeinden anwendbar?
Ergebnis: (-). Grundrechte sind Abwehrrechte gegen den Staat. Ein und derselbe
Rechtsträger kann denknotwendig nicht zugleich Berechtigte und Verpflichtete
sein.
Folge: unabhängig davon, ob die Gemeinde privatwirtschaftlich oder hoheitlich
handelt kann sie sich nicht auf Grundrechte berufen.
- Es fehlt an einer grundrechtsgleichen Gefährdungslage // einem personellen
Substrat (vgl. Art. 19 III GG)
Ausnahme 1: Prozessgrundrechte der Art. 101, 103 GG
- Art. 19 III GG findet auf diese Grundrechte keine Anwendung → sie gelten für alle inländischen natürlichen und
juristischen Personen → dazu zählen auch die Gemeinden
Ausnahme 2: Bayrische Grundrechte nach BayVerfGH: Art. 118 BV (Willkürverbot) + Art. 103 I BV (Gemeinde als „pri-
vater Eigentümer“ iRv erwerbswirtschaftlichem Handeln)
- „allein aus der Tatsache, dass die Gemeinden als Körperschaften des öffentlichen Rechts öffentliche Aufgaben wahr-
nehmen und in die staatliche Verwaltungsorganisation eingebunden sind, könne nicht geschlossen werden, dass die
Gemeinden generell vom Grundrechtsschutz ausgenommen sind“
- auch Gemeinden können sich in einer dem Bürger vergleichbaren Situation befinden („grundrechtstypische Gefähr-
dungslage“)
bei der Begründung der Klagebefugnis der Gemeinde NIEMALS auf die Adressaten-
theorie zurückgreifen, da die Gemeinde nicht grundrechtsberechtigt ist (→ Konfusi-
onsargument)
→ nur möglich: Berufung auf eine mögliche Verletzung der kommunalen Selbstver-
waltungsgarantie (Art. 28 II GG, Art. 11 II BV, s.u.)
Die Gemeinden sind für alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft zuständig
(Allzuständigkeit), vgl. Art. 6 I GO
