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Histoire de l'administration publique
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HISTOIRE DE L’ADMINISTRATION PUBLIQUEChapitre 1 : L’Edification d’un appareil administratif moderne
Dans un premier temps va émerger une organisation de vie médiévale. Les Francs ne connaissent
pas l’abstraction (mérovingiens, carolingiens, capétiens). On peut déjà parler d’Administration à la
période féodale.
§ 1 : Les administrations seigneuriales et urbaines
Auteur : Jean Louis MESTRE « les seigneurs sont à l’origine du droit administratif ». Les
seigneurs vont installer une justice administrative, crée des juridictions. Ce sont les premières
règlementations de vie collective. Les seigneurs va émettre grâce à son clercs un certain nombre
de règles pour organiser la vie collective par la sécurité et l’approvisionnement (poids et mesures,
eau, procédés de fabrication, établir les foires et marchés) en vue d’un intérêt privé. Ces règles
vont être inscrites et exprimées dans des chartres.
Pour se faire il va engager des agents :
- des concessionnaires ; engagé auprès du seigneur, va réaliser une tâche administrative et se
payer par cette réalisation même. Exemple : prélève les impôts, paie un abonnement au seigneur et
en garde une partie.
- des auxiliaires : sont recrutés par celui qui détient le pouvoir administratif, sont services est
définis, il touche des gages, prête serment et va avoir une obligation de résidence (il ne peut pas se
faire remplacer, non cumuler). Et s’il commet une faute dans l’exercice de sa fonction la sanction est
exemplaire.
L’Administration royale est semblable à l’Administration seigneuriale. Au 12eme siècle : explosion
démographique. Cette population va être en partie absorbée par cette économie rurale agricole,
mais également vers d’autres endroits : le renouveau urbain (économie artisanale. C’est la
naissance de l’économie de marché.
A l’intérieur des cités, un appareil administratif s’installe avec un pouvoir décisionnel
(administrateur municipaux tirés au sort représentant toute les catégories socio-économique) et
des agents : calqué sur le modèle seigneurial (sécurité, voierie, emploi de biens communaux). A la
différence de l’intérêt de chaque membre du groupe.
§ 2 : La naissance de l’adm contemporaine dans le cadre monarchique
Les rois vont se réinstaller en s’appuyant sur un réseau d’hommes et l’apport de bonheur. En
réintroduisant le principe d’hérédité, Hugues CAPET va sécuriser sa place, et la place de ses
descendants sur le trône. Philippe AUGUSTE va contribuer à la récupération des territoires.
Philippe LEBEL (les Templiers). Accords complexe avec le Saint Empire Germanique et la Papauté.
Dans le même temps, des droits savants vont être redécouverts (Grèce, Andalousie) : le droit
romain. Le droit canon va être extrêmement prolifique, avec la réforme Grégorienne.
A – L’apport des droits savants en matière administrative
Le droit canon : lorsque l’Empire romain reconnaît la religion catholique comme religion de l’Eglise.
Pour maitriser l’Empire, création d’un maillage administratif très important. L’Eglise va se
calquer sur cette administration et se maintient après l’Empire, par la diffusion de ces dogmes.
,Très vite elle va acquérir des circonscriptions, des hiérarchies. L’Eglise va œuvrer pour le bien
commun.
Le droit romain apporte par sa redécouverte, un certains nombres d’éléments : 4eme siècle ap. JC le
DOMINA. DIOCLETIEN va engager une politique économique interventionniste. L’apport de
service va faire exploser l’administration de service public. La division de l’Empire en 4 va
permettre l’affirmation de l’administration et cette organisation va être extrêmement aboutie.
L’utilité publique va permettre la justification de cette mise en place.
Tout ce mouvement commence au 12eme siècle et va s’affiner sur plusieurs siècles. C’est à cette
période que le roi doit sortir du microcosme : entrer dans une dimension plus vaste. Le roi va
utiliser le concept pour toucher une population, par l’affirmation de l’Etat. C’est une
administration qui répond au concept de l’Etat pour satisfaire toute une population.
B – L’administration de l’Etat monarchique
L’Administration émerge au 18eme siècle. Progressivement le roi va utiliser cette appréhension
théorique d’un instrument de contrôle de population. La monarchie va utiliser des agents pour
s’implanter sur l’ensemble du territoire. L’Absolutisme va avoir une influence importante
1) La dynamique centralisatrice
Au 16eme la France va être confronté à des guerres de religions, entre princes catholiques et
protestants, très violentes. A l’arrivée au pouvoir de HENRI IV il y a un réel besoin d’apaisement.
L’idée d’un pouvoir unique est portée. La bourgeoisie riche contribue à cette vague. L’absolutisme
implique un monopole de contrainte et de pouvoir décisionnel : c’est l’invention de la
centralisation. L’environnement d’intellectuel et de juristes permettent cette mise en place
a) L’administration centrale
Le roi dispose seul du pouvoir décisionnel et va conserver sous l’absolutisme le gouvernement par
conseil et s’entourer de ministre. Il va donc se constituer une administration centrale. Très
rapidement la monarchie va être confrontée à une tâche de gestion collective important.
La monarchie invente la spécialisation :
- les conseils de gouvernement, sur décision royale, traitent des domaines spécifiques, rendent
des arrêts de commandements qui touchent aux questions essentielles (diplomatiques, militaires,
administration intérieure, le budget).
- les ministres : il y a six ministres qui ont des responsabilités politique, administrative. Le
principal étant le chancelier, il est à la tête de toute l’administration judiciaire. Le contrôleur
général des finances vient prendre la première place : responsable de l’administration financière,
prépare le budget et coordonne l’action ministérielle. C’est également lui qui contrôle les eaux et
forêts, les ponts et chaussées, le commerce intérieur et extérieur, l’agriculture, l’industrie naissante,
la santé et l’assistance.
Puis les secrétaires d’Etat : à la guerre, à la marine, aux affaires étrangères, à la maison du roi.
L’enjeu fondamental du roi est de sécuriser les frontières et faire prospérer le régime.
, b) L’expansion territoriale du pouvoir adm central
Pour que l’absolutisme puisse s’implanter, le roi va installer des agents. Il devient indispensable
d’implanter une véritable administration locale afin d’établir l’ordre public dans chaque province
pour uniformiser l’administration militaire. Mais également pour des raisons économiques.
Installation administration de l’intendance. CIRCONSCRIPTION DE LA GENERALITE posée sur
province existante.
Intendant de province : pouvoir judiciaire = contrôler les juridictions, observer, coordonner
justice concédée (seigneur, cure) + baillage, sénéchaussée. Peut présider autres juridictions. Traite
les questions politiques (rebellions) et contentieux politique et administratifs.
Aussi pouvoir de police (tranquillité publique) pouvoir de tutelle sur les villes (vérifier des
comptes), fonctionnement école, collèges, universités, quelques questions de santé (renfermement
des pauvres) aussi finance (fiscalité et contentieux fiscal). Rôle de l’intendant est proche du
préfet. Aussi ponts et chaussées, postes, économie, agriculture, industrie, questions sociales
(salubrité publique).
Une vraie administration : dispose de bureaux, collaborateurs. En moyenne 60 personnes.
Intendants sont d’abord hommes du roi. Choisis parmi l’adm centrale (formés à la centralisation,
loyaux) viennent du conseil du roi, expérimentés, connus personnellement du roi (cause grandes
distances contrôle difficile avec inconnus). Aucune instance n’a de prise sur l’intendant,
seulement le roi (pas le Parlement). En charge questions militaires.
Gouverneur assure relais image royale. Au niveau local existent : gouverneur sans pouvoir
administratif réel, mais rôle apparat essentiel.
Cours souveraines (conseil supérieur, parlement). Rôle d’organisation de la vie collective. Plus
haute instance de justice. Autres missions : enregistrement des lois (possible s’opposer, droit de
remontrance). Tentatives de réformes éco par monarchie dès 18è, souplesse éco indispensable
seront bloquées par Parlement. Parlement a une véritable fonction adm. Rendent des « arrêts de
règlement » observation de dysfonctionnements. Parlement adoptent solutions préconisées. Donc
création de règlementation adaptée. Ex : définitions de règles professionnelles.
2 – Défectuosités du système administratif monarchique
A) défectuosités d’ordre fonctionnel
Monarchie n’a pas pu installer intendance sur toutes les provinces. Circonscriptions ne respectent
pas toujours le dessin des provinces. L’ensemble forme des circonscriptions administratives, qu’il
s’agisse province, de la généralité (intendant), du ressort du parlement, des autres instances
juridique, des circonscriptions municipales : elles sont totalement enchevêtrées ; donc difficile
pour installer nouveautés administrative.
Louis 14 installe mais antécédents et spécificités, les moyens de communication ne sont pas bon,
donc démarche très longue. Commence début 17è, mais processus pas aboutit fin 18è. Cause :
création pure, pas adaptation. On part ancien, et on ajoute, dans la continuité, adhésion. Sera
possible révolution car changement total de régime. Monarchie ajoutait des couches. 150 ans
après couches toujours enchevêtrées, pas encore rationalisé. CARTE ADM ENCHEVETREE.
Autre problème : hétérogénéité de la fonction publique, trois types d'agents :
1) les officiers, premiers agents. Statut très favorable, obtenu au cours des décennies depuis le
15ès : vénalité des charges inamovibilité fondé sur droit canon. Cooptation interne devient
payante, monarchie vend les charges. L’administration grossit, aussi manne financière pour le roi.
Louis 14 divise même les charges pour + de bénéf. Pbl : propriétaire donc patrimonialité de la
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