Other
Probleem 6 ESL
- Course
- Institution
Uitwerkingen onderwijsgroep verplichte artikelen.
[Show more]
Seller
Follow
busraturedi
Content preview
Probleem 6Wat zijn street-level bureaucrats? (individueel niveau van toezicht en handhaving)
N. Doornbos, ‘Wat doen ambtenaren als ze regels toepassen?’
Max Weber beschreef de bureaucratie aan de hand van een aantal typische kenmerken:
- Een hiërarchische ordening van verschillende functies met duidelijk omschreven
competenties;
- Een scheiding van ambtelijke werkzaamheden en privébestaan;
- Het werk neemt de volledige arbeidskracht in beslag, het is geen nevenfunctie;
- Er is vakscholing voor vereist;
- De taakvervulling geschiedt volgens vaste regels en de besluitvorming vindt doorgaans
schriftelijk plaats.
Volgens Weber was bureaucratie gebaseerd op rationeel gezag en daardoor beter in staat om
maatschappelijke processen te beheersen en te coördineren. Het formele karakter van de regels van
de bureaucratie bevrijdt mensen van de traditionele morele kaders en de grilligheid van het gezag
van leiders. Keerzijde: de autonomie van het individuele handelen kan worden aangetast.
Weber voorspelde dat de bureaucratie zichzelf in stand zou houden, zou versterken en extreme
vormen zou aannemen.
Tegenwoordig is er meer en meer een roep om vermindering van de ‘regeldruk’. Veel gemeentes
hebben tegenwoordig een meldpunt ‘Minder regels’ of ‘Overbodige regels’ waar particulieren en
ondernemers kunnen klagen over overbodige wet- en regelgeving. Ook is rechtssociologisch
onderzoek verricht naar wat wetgevingsambtenaren kunnen doen om de (perceptie van) ‘regeldruk’
te verminderen. Zowel bij de rijksoverheid als bij lokale overheden is de roep om deregulering en
terugdringing van het ambtenarenapparaat sterk aanwezig, maar de uitvoering daarvan is moeizaam.
Dat komt o.a. doordat regeringen, al dan niet aangespoord vanuit de Europese Unie, ambitieuze
doelstellingen hebben die zij veelal via wetgeving trachten te verwezenlijken, bijv. uitbouw
verzorgingsstaat.
Enerzijds is er sprake van een juridisering van de samenleving en een toenemende regeldruk.
Anderzijds is er een kloof tussen de law in book en law in action waar het gaat om de uitvoering van
die regels.
Onderzoek naar street-level bureaucrats
Lipsky
Michael Lipsky introduceerde de term ‘street-level bureaucracies’ organisaties zoals
immigratiediensten waarbij functionarissen dagelijks contact hebben met cliënten. Deze
functionarissen kampen met beperkte tijd en middelen, hun organisaties hebben vaak vage en
onderling strijdige doelen en het werk is nauwelijks controleerbaar. Ambtenaren worden geacht
contact te hebben met hun cliënten, maar cliënten willen dit vaak niet. Om deze complexe
werksituatie het hoofd te bieden, maken ambtenaren gebruik van aanpassingsstrategieën die twee
doelen dienen:
A. Efficiency van het werkproces
B. De bescherming van de autonomie van de uitvoerder
Doordat ambtenaren over relatief veel beslissingsvrijheid beschikken (discretionaire bevoegdheid),
ontwikkelen zij hun eigen informele regels en routines. De keuzes die ambtenaren maken om met
schaarse tijd en middelen om te gaan, stelt hen ook voor morele dilemma’s. Hoe bepalen
ambtenaren welke cliënt prioriteit krijgt en welke niet? Etc.
1
,Hasenfeld
Hasenfeld noemt organisaties die verantwoordelijk zijn voor de bewaking van de toegang en de
uitvoering van publieke dienstverlening human service organizations. Drie typen:
1. People changing organizations – gericht mensen te veranderen of te disciplineren, bijv.
school.
2. People sustaining organizations – ‘bewaren’ van mensen, bijv. een bejaardentehuis.
3. People processing organizations – instanties die veel met de in- en uitstroom van mensen te
maken hebben, zoals de Centra voor Werk en Inkomen die zich bezighouden met de re-
integratie van werklozen. Zij zoeken politieke steun ter legitimatie van hun beleid. Zij
stemmen het beleid af met invloedrijke partijen en proberen de verwachtingen over dat
beleid ook zelf te sturen.
In alle gevallen ondergaan cliënten een transformatieproces, waarbij mensen als ‘ruw materiaal’ in
een bepaald keurslijf worden gekneed. De cliënten zijn overigens zelf geen belangrijke
referentiegroep voor dit soort organisaties, aangezien de cliënten er afhankelijk zijn en er geen
‘concurrentie’ is van andere organisaties, is er geen directe noodzaak om het beleid aan hun wensen
aan te passen. Maar: soms hebben soms iets van hun cliënten nodig, bv. hun medewerking en
toestemming. Soms worden hun prestaties beoordeeld op basis van de resultaten die zij bij hun
cliënten behalen.
In de studies van Lipsky en Hasenfeld staan de alledaagse routines die het werk in bureaucratische
organisaties sturen centraal. Zij laten consequent zien dat ambtenaren in de praktijk ruimte hebben
om tot een invulling van hun beleidsterrein te komen. Die ruimte is essentieel om onrechtvaardige
beslissingen op basis van strikte regeltoepassing te voorkomen en flexibel te kunnen optreden in een
complexe of snel veranderende omgeving.
Kagan
Kagan maakte een typologie van ambtelijke regeltoepassing op basis van twee variabelen: 1) de
oriëntatie op regels en 2) de oriëntatie op doeleinden van de organisatie. Hij onderscheidt vier typen
van regeltoepassing:
1. ‘legalistische regeltoepassing’ – regels worden op mechanische wijze toegepast, zonder dat
rekening wordt gehouden met beleidsdoelen.
2. ‘ongeoorloofde beleidsvrijheid’ – ambtenaren hebben alleen maar oog voor de
beleidsdoelen.
3. ‘quasi-rechterlijke regeltoepassing’ – de afweging tussen doel en regels is in balans.
4. ‘opportunistische ontwijking van regeltoepassing’ – zowel de doelen als de regels worden
aan de laars gelapt en ambtenaren hebben vooral oog voor hun eigen belangen.
Kagan bepleit de quasi-rechterlijke stijl en onderzoekt hoe een dergelijke uitvoeringsstijl
bevorderd kan worden.
Nederland
In Nederland hebben onder meer Knegt (1986), Aalders (1987), Van der Veen (1990), Minderhoud
(1993), Terpstra (1997) en Wiering (1999) een bijdrage geleverd aan onderzoek naar
uitvoeringsstijlen door op zoek te gaan naar de rationaliteit achter het besluitvormingsproces van
ambtenaren. Zo vond Knegt een ambtelijke, politieke en pragmatische stijl van regeltoepassing bij
groepschefs en hogere leidinggevenden van de gemeentelijke sociale dienst. Zijn onderzoek laat zien
dat de rol van het recht en van beginselen als rechtszekerheid en rechtsgelijkheid toeneemt,
naarmate men op hogere beslissingsniveaus in de organisatie komt. Op alle niveaus geldt echter dat
een beroep op de inhoud van de regels het kan afleggen tegen argumenten van andere aard.
Ambtenaren zijn er in eerste instantie op gericht om ‘redelijke beslissingen’ voor hun cliënten te
nemen. regelconform handelen bv. omdat instructies duidelijk zijn. Maar het kan ook zijn dat zij
materiële gelijkheid vooropstellen en juist sommige cliënten bevoordelen om in alle gevallen een
vergelijkbaar effect te bewerkstellingen. Ten slotte kan de redelijkheid van een beslissing worden
2
, afgemeten aan praktische criteria, in het bijzonder de gevolgen voor de organisatie in kwestie Zo kan
van een bepaalde beslissing worden afgezien, omdat deze een voor de organisatie ongunstige
precedentwerking kan hebben.
Kortom blijkt uit onderzoek dat in de jaren ’80 en ’90 is verricht dat ambtelijke regeltoepassing ver af
staat van het beeld van neutrale, rationele en welhaast mechanische toepassing van het recht die
Weber beschreef.
Deze onderzoeksuitkomsten hebben ook weerstand en tegengeluiden ontmoet:
- Het discours is te veel verschoven richting de ambtenaar als actor van de staat (state agents)
– de uitvoeringsambtenaren zijn wel degelijk in de eerste plaats met de mensen bezig zijn
waarvoor zij het werk doen. Ambtenaren maken persoonlijke, normatieve afwegingen wie
optimale zorg nodig hebben en wie net, en zetten desnoods regels opzij om hun doelen te
bereiken. Regels en procedures zijn wel belangrijk, maar uiteindelijk niet bepalend voor het
handelen van ambtenaren, dat is namelijk hun normative or cultural abidance.
- De gevalsstudies staan te veel op zichzelf en richten zich eenzijdig op de werkvloer.
Belangrijk is het bestuderen van omgevingsfactoren en men pleit ervoor de aandacht te
verplaatsen naar de onderlinge verhoudingen tussen actoren binnen een gehele
beleidskolom.
Vier casestudies
1. Docenten
Docenten op gemengde scholen in het voortgezet onderwijs zijn street-level bureaucrats. Lipsky zag
de docent als een functionaris die d.m.v. direct contact met hun publiek (‘clients’, oftewel in dit geval
leerlingen) diensten verleent. Het gaat Urem met name om het beslissingsgedrag van docenten bij
culturele misverstanden. Het gaat hem om situaties waarin distincte normen en waarden botsen met
de rechtsregels, de schoolregels of de sociale regels op school.
Urem is met name geïnteresseerd in de vraag waarop docenten hun
Voorbeeld
beslissingen legitimeren om onderwerpen die geen deel uitmaken van Tijdens een les Nederlands
het onderwijsprogramma, te bespreken en in de rol die regels komt het thema
(rechtsregels, sociale regels, eigen regels) daarbij spelen. Urem homoseksualiteit naar voren.
beschouwt deze casus als een botsing van de vrijheid van godsdienst en Een aantal kinderen,
het discriminatieverbod. De vrijheid van godsdienst zou met zich waaronder alle kinderen met
meebrengen dat de docente het standpunt van de homofobe jongeren een islamitische achtergrond,
een paar Surinaamse en een
zou moeten accepteren, maar in werkelijkheid geeft de docente meer Nederlands kind, vinden
gewicht aan het discriminatieverbod. Haar gedrag is in homoseksualiteit verwerpelijk
overeenstemming met de regels die in de schoolgids worden vermeld een homo kan volgens hen
over het ‘… op respectvolle wijze met elkaar omgaan’. Het optreden van geen goed mens zijn. Kan een
de docente valt niet te rijmen met Lipsky’s theorie dat het street-level homo ook een leuke man zijn,
bureaucrats vooral te doen is om het onder controle houden van de ondanks dat hij anders is? Het
blijkt dat geen van de
clientèle, waardoor zij weinig oog hebben voor hun welzijn. De docente
islamitische kinderen in de klas
toont zich juist begaan met haar leerlingen door hen te willen het samengaan van
voorbereiden op het samenleven in een pluralistische maatschappij
waar mensen uiteenlopende gewoontes en voorkeuren hebben.
Docenten houden zich niet aan regels. Het handelen is louter situatief, deels gericht op
zelfhandhaving, deels op taakvervulling en op algemene onderwijswaarden.
2. Buurtopbouwwerkers (Joyce Hes)
Hoe wordt recht gedaan in een buurt, een vraag die langzaamaan Voorbeeld
transformeerde tot: hoe wordt recht gedaan aan een buurt? Hes In de Indische Buurt werkten
hanteert daarbij een personalistisch perspectief, waarbij een buurt buurtbewoners een Antilliaans
wordt opgevat als een miniatuurdemocratie, en het recht in de gezin eigenhandig de buurt uit.
De buurt kenmerkte zich door een
hoog percentage langdurig
3
werklozen etc. Uit het onderzoek
van Hes naar de werkzaamheden
van het BITZ kwam naar voren
dat de aanpak onorthodox was,
The benefits of buying summaries with Stuvia:
Guaranteed quality through customer reviews
Stuvia customers have reviewed more than 700,000 summaries. This how you know that you are buying the best documents.
Quick and easy check-out
You can quickly pay through credit card or Stuvia-credit for the summaries. There is no membership needed.
Focus on what matters
Your fellow students write the study notes themselves, which is why the documents are always reliable and up-to-date. This ensures you quickly get to the core!
Frequently asked questions
What do I get when I buy this document?
You get a PDF, available immediately after your purchase. The purchased document is accessible anytime, anywhere and indefinitely through your profile.
Satisfaction guarantee: how does it work?
Our satisfaction guarantee ensures that you always find a study document that suits you well. You fill out a form, and our customer service team takes care of the rest.
Who am I buying these notes from?
Stuvia is a marketplace, so you are not buying this document from us, but from seller busraturedi. Stuvia facilitates payment to the seller.
Will I be stuck with a subscription?
No, you only buy these notes for $4.81. You're not tied to anything after your purchase.
Can Stuvia be trusted?
4.6 stars on Google & Trustpilot (+1000 reviews)
53068 documents were sold in the last 30 days
Founded in 2010, the go-to place to buy study notes for 14 years now