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bienes públicos y urbanismo
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grupo m5. curso . belen noguera.
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BÉNS PÚBLICS I URBANISME:2. BIENES PÚBLICOS: RÉGIMEN BÁSICO Y DOMINIO PÚBLICO:
2.1. Bienes de la Administración: régimen básico:
1.1.1 Bienes y Administración:
La AAPP cuenta con una serie de bienes que buscan satisfacer una serie de necesidades de la
sociedad, son los llamados bienes públicos que se conforman por dos tipos, los bienes patrimoniales
y los bienes de dominio público. Tanto para unos como para otros existe un régimen jurídico básico
común que los ordena y los caracteriza, también se establecen una serie de servidumbres y
obligaciones, además de un régimen sancionador.
Hay que tener presente una serie de notas que operan en este ámbito, son unos conceptos que nos
aparecerán en estos temas y que tienen que ver con la Ley de Patrimonio de las Administraciones
Públicas. Esta es la ley básica, pero debemos recordar que en el patrimonio de las AAPP no se
incluyen los derechos de contenido económico (dinero), estos últimos aparecen integrando una serie
de derechos y obligaciones que se conducen al concepto de Hacienda Pública. Estos bienes
patrimoniales son todas las cosas que pertenecen a la AAPP y que son susceptibles de apropiación,
este patrimonio se puede clasificar en bienes de dominio público y bienes patrimoniales que se
distinguen según la afectación a uno u otro interés público. En este caso entra también en juego el
CC (arts. 339,340 y 344) y la CE (art. 132).
1.1.2 Régimen jurídico básico de los bienes de la Administración pública:
En general tendremos el CC, la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas y la CE.
Tenemos según el CC:
● “Artículo 339.
○ Son bienes de dominio público:
■ 1.º Los destinados al uso público, como los caminos, canales, ríos, torrentes,
puertos y puentes construidos por el Estado, las riberas, playas, radas y otros
análogos.
■ 2.º Los que pertenecen privativamente al Estado, sin ser de uso común, y
están destinados a algún servicio público o al fomento de la riqueza nacional,
como las murallas, fortalezas y demás obras de defensa del territorio, y las
minas, mientras que no se otorgue su concesión.”
● “Artículo 340.
○ (Bienes patrimoniales, carácter residual): Todos los demás bienes pertenecientes al
Estado, en que no concurran las circunstancias expresadas en el artículo anterior,
tienen el carácter de propiedad privada.”
En cuanto a la Ley de Patrimonio de las AAPP, establece:
● “Artículo 4. Clasificación.
○ Por razón del régimen jurídico al que están sujetos, los bienes y derechos que
integran el patrimonio de las Administraciones públicas pueden ser de dominio
público o demaniales y de dominio privado o patrimoniales.”
,En relación a la CE:
● “Artículo 132
○ 1. La ley regulará el régimen jurídico de los bienes de dominio público y de los
comunales, inspirándose en los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e
inembargabilidad, así como su desafectación. (Los bienes comunales, son bienes
evidentemente de uso común de los vecinos, como por ejemplo un pasto, la tala de
árboles determinados, que su aprovechamiento les pertenece al común de ellos
según el lugar o lo que determinen otras reglas/ordenanzas locales. Se entendían
como bienes patrimoniales pero esto cambió, y que como son bienes no susceptibles
de tráfico jurídico, es lógico que se integren a los bienes de dominio público, son de
naturaleza jurídica parecida).
○ 2. Son bienes de dominio público estatal los que determine la ley y, en todo caso, la
zona marítimo-terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales de la
zona económica y la plataforma continental. (No es un título competencial pero
establece que el bien público determinado será de titularidad estatal).
○ 3. Por ley se regularán el Patrimonio del Estado y el Patrimonio Nacional, su
administración, defensa y conservación.”
Por tanto, en resumen tenemos bienes patrimoniales, bienes de dominio público, bienes comunales
y bienes de patrimonio nacional.
1.1.3 Los bienes patrimoniales:
Se definen de una manera negativa y residual con respecto a los bienes de dominio público, tal y
como establecen las leyes. El artículo 7 de la Ley de Patrimonio de las AAPP establece:
● “Artículo 7. Bienes y derechos de dominio privado o patrimoniales.
○ 1. Son bienes y derechos de dominio privado o patrimoniales los que, siendo de
titularidad de las Administraciones públicas, no tengan el carácter de demaniales.
○ 2. En todo caso, tendrán la consideración de patrimoniales de la Administración
General del Estado y sus organismos públicos los derechos de arrendamiento, los
valores y títulos representativos de acciones y participaciones en el capital de
sociedades mercantiles o de obligaciones emitidas por éstas, así como contratos de
futuros y opciones cuyo activo subyacente esté constituido por acciones o
participaciones en entidades mercantiles, los derechos de propiedad incorporal, y los
derechos de cualquier naturaleza que se deriven de la titularidad de los bienes y
derechos patrimoniales.
○ 3. El régimen de adquisición, administración, defensa y enajenación de los bienes y
derechos patrimoniales será el previsto en esta ley y en las disposiciones que la
desarrollen o complementen. Supletoriamente, se aplicarán las normas del derecho
administrativo, en todas las cuestiones relativas a la competencia para adoptar los
correspondientes actos y al procedimiento que ha de seguirse para ello, y las normas
del Derecho privado en lo que afecte a los restantes aspectos de su régimen jurídico.”
En otros artículos de la misma ley también se recogen otros bienes patrimoniales, por ejemplo en los
arts. 17, 18, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26.
La razón de ser es de carácter económico, es decir, generar una serie de rentas para el Estado. Aquí
nos encontramos con que en determinados períodos de nuestra historia (segunda mitad del siglo
pasado), se ha producido un crecimiento de este tipo de bienes, debido a un proceso de
privatización.
,Debemos tener en cuenta una serie de reglas generales referidas exclusivamente a los bienes
patrimoniales.
1.1.4 Adquisición de los bienes públicos:
La ley establece diferentes posibilidades:
● Por atribución directa de la ley, ex lege (art. 17): es la más habitual, de aquellos inmuebles
sin dueño. Estos bienes inmuebles sin dueño podrán ser objeto de toma de posesión por
parte de la AAP sin necesidad de declaración judicial previa, salvo que haya una posesión por
una persona con el título de dueño. Sucede lo mismo con los saldos y depósitos
abandonados (art. 18), sin ejercicio de posesión en un plazo de 20 años.
● A título oneroso: quiere decir que se pueden adquirir bienes mediante negocio jurídico
oneroso, por ejemplo cuando se obtiene mediante contrato o un procedimiento de apremio.
Es importante que si es a través de un contrato, veremos que el régimen jurídico será de
contrato mixto.
● A título gratuito: por herencia, legado, donación, etc. En este caso se acude a las normas del
CC, aunque la Ley de Patrimonio de las AAPP establece una serie de consideraciones, como
por ejemplo que será el Ministro o un alto cargo del organismo público determinado. Es
importante destacar que la aceptación de la herencia se hará siempre a beneficio del
inventario; además puede ser que esta adquisición gratuita se de por comiso de las
autoridades administrativas (tráfico ilegal).
● Mediante usucapión y ocupación (bienes inmuebles): en general estaremos a las previsiones
del CC y de las previsiones de las leyes especiales que establezca la Ley de Patrimonio de las
AAPP.
1.1.5 Gestión, transmisión y cesión:
Transmisión/enajenación:
La Ley de Patrimonio de las AAPP establece dos finalidades, en primer lugar significar un mayor
beneficio para las AAPP y asegurar la igualdad para todos los interesados en adquirir ese bien. Cabe
la posibilidad de usar cualquier tipo de negocio jurídico, tendrá carácter oneroso, pero la ley
mencionada hace una distinción en función si la enajenación es de bienes muebles o bienes
inmuebles:
● Inmuebles: la competencia la tiene el Ministro de Hacienda y la forma a través de la cual se
produce la enajenación va a ser el concurso. Pero tiene otras posibilidades como son la
subhasta (mejor oferta) y la enajenación directa (circunstancias concretas del art. 137). El
acuerdo de enajenación provoca la desafectación del bien y supone la baja en inventario.
● Muebles: la competencia la tiene el titular del departamento ministerial o el presidente del
organismo público. La forma de enajenación será normalmente la subhasta, y el acuerdo de
enajenación provocará la desafectación del bien y supone la baja en inventario.
Cesiones:
Lo encontramos en el art. 145 y siguientes. Caben cesiones gratuitas de la Administración General del
Estado a las CCAA o a los entes locales. Puede tratarse de una cesión por objeto la propiedad del bien
o derecho o sólo su uso. Si son de uso pueden serlo a parte de las entidades mencionadas
anteriormente, también asociaciones, otros países y organizaciones internacionales.
En la cesión gratuita la competencia la adopta en general el Ministro de Hacienda, en cambio,
cuando se hace a una asociación o ente parecido lo será el Consejo de Ministros.
, Gestión:
La AAPP que sea titular de los bienes podrá hacer uso de ellos, pero lo normal es que los bienes sean
objeto de uso por parte de los particulares. La ley indica que la competencia para adoptar la decisión
de explotar rentablemente estos bienes le corresponde al Ministro de Hacienda, y se puede
formalizar por cualquier contrato de naturaleza privada, duración máxima de 20 años, la adjudicación
se puede hacer mediante concurso y de manera muy extraordinaria la adjudicación directa.
Lo normal es que sean los terceros los que utilicen dichos bienes, serán por tanto, los que tendrán
que pagar el precio correspondiente.
1.1.6 Protección y defensa de los bienes públicos:
Haremos referencia a todo un conjunto de instrumentos que se ponen al servicio de la defensa de los
bienes patrimoniales, que coinciden en su mayoría con los instrumentos de los bienes de dominio
público. Nos basamos en el artículo 132 de la CE.
Según este artículo vemos una diferencia, en relación a los bienes de dominio público para su
defensa habrá que inspirarse en los principios establecidos de inalienabilidad, imprescriptibilidad e
inembargabilidad.
En cambio, para el caso de los bienes patrimoniales establece que su defensa se realiza por ley, pero
no fija ningún principio en concreto. Sin embargo, progresivamente y a propósito de las diferentes
sentencias dictadas por el TC, lo que ha sucedido es que se ha ido equiparando el régimen de
protección de ambas categorías (no en todo).
1.1.6.1 Inembargabilidad:
Determinados bienes patrimoniales sí que gozan de este privilegio, y se ha ido extendiendo a toda la
Hacienda Pública. Es una realidad que tiene sentido hasta cierto punto, por ejemplo en el pago
ejecutorio en una sentencia por parte de la AAPP no tiene mucho sentido, en este caso no se puede
aplicar la regla de inembargabilidad.
Así pues, el TC establece que dicho principio sólo tendrá lugar en unos supuestos en concretos, ya
que si se otorga a todos los bienes de manera general supone una afectación al derecho de tutela
judicial efectiva.
Ahora bien, hay que tener en cuenta que el TC en la sentencia 228/1978, ha indicado que en el caso
de saldos o cuentas de las sociedades locales se deja a salvo el principio de inembargabilidad, con el
fundamento de que ese saldo proteja el cumplimiento de un servicio público, es decir, que sirvan
para efectuar una utilidad pública.
Hoy diremos que según la ley y el TC, han matizado el alcance de la inembargabilidad, quedando
circunscrita a bienes patrimoniales cuando cumplan un fin de interés general/público.
1.1.6.2 Inventario y catálogos:
El inventario de bienes y derechos aparece en el art. 32 de la Ley de Patrimonio de las AAPP. Es
importante tener en cuenta que no tiene carácter constitutivo, es importante inventariar y es una
práctica de buena administración y constituye prueba, pero es indiciaria no constitutiva; la titularidad
y posesión se presume al estar el bien inventariado.
Existe tanto por parte del Estado como por parte de las AAPP y las entidades locales.
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