Onderwijseditie Bestuursrecht in de sociale rechtsstaat, band 1
Voorgeschreven lesstof, extra teksten Youlearn, Kennisclips en voorgeschreven uitspraken cq. jurisprudentie. Alles wat je nodig hebt voor het bepalen van een mooi cijfer.
, Samenvatting Staats- en Bestuursrecht II
Leereenheid 1 – Handhaving deel 1
Youlearn intro:
De bestuursrechtelijke handhaving is het sluitstuk van het overheidsoptreden door bestuursorganen.
Als de burger bestuursrechtelijke voorschriften (verboden/geboden) overtreedt is het vaak mogelijk
om daar strafrechtelijk tegen op te treden. Handhaving van bestuursrechtelijke voorschriften kunnen
dus via het strafrecht worden afgedwongen. Strafrechtelijke handhaving is echter lang niet altijd
wenselijk en/of zinvol. Bv omdat er specifieke bestuursrechtelijke handhavingsmogelijkheden nodig
zijn om effectief op te kunnen treden tegen een overtreding (bv bevel illegaal gebouwde woning af te
breken). Om kent prioriteit toe aan de opsporing en vervolging van andere (zwaardere
strafrechtelijke misdrijven en overtredingen) en vormt de handhaving van overtredingen van
bestuursrechtelijke wet- en regelgeving het sluitstuk van de strafrechtelijke handhaving.
Bestuursrechtelijke handhaving wil zeggen: de handhaving van het bestuursrecht door
bestuursorganen. Aan de orde komen de toekenning van sanctiebevoegdheden, de aard van de
sancties (beogen zij bestraffing van de dader of herstel van de onrechtmatige toestand), de
toepasselijkheid van verdragsrecht bij de oplegging van bestuursrechtelijke sancties (in het bijzonder
het EVRM en het IVBPR), de betekenis van beginselen van sanctierecht, de samenloop van sancties
en de invloed van EVRM-recht.
Naast deze algemene onderwerpen gaat (in leereenheid 2) aandacht uit naar specifieke sancties.
Voor een aantal van die specifieke sancties is een regeling getroffen in hoofdstuk 5 van de Awb.
Hoofdstuk 21 van tekstboek 1, een van de te bestuderen hoofdstukken (20 tot en met 22), begint
met een bespreking van het met (bestuursrechtelijke) handhaving onlosmakelijk verbonden
handhavingstoezicht. Ook daar blijkt u al direct hoe ingrijpend de toezichts- en
handhavingsbevoegdheden van het bestuur zijn.
Voorgeschreven literatuur:
Hoofdstuk 20 – Bestuurlijke handhaving algemeen
20.1 – Algemeen Begrip
Handhaving: Het toezien op de naleving van wettelijke voorschriften en het sanctioneren van
handelingen die in strijd zijn met die wettelijke voorschriften. Bestuurlijke handhaving is de
handhaving die geschiedt door bestuursorganen.
Overheid heeft de belangrijke taak in te zorgen dat de voorschriften die de overheid stelt ook
worden nageleefd. Geconstateerde niet-naleving moet tot een reactie leiden. Reactie kan zijn de
sanctie; eenzijdige wijziging in de rechtspositie van overtreders of van degene die het in hun macht
hebben een overtreding ongedaan te maken.
Besturen en handhaven
De beslissingen inzake handhaving (opleggen sancties) bevatten vaak zelf ook een normstelling en
kan daarmee een besluit zijn: zij wijzigen immers eenzijdig de rechtspositie van andere
rechtssubjecten. bv opleggen bestuursrechtelijke sanctie. Hierdoor vervaagt het heldere
onderscheid. Optreden in het kader van de handhaving leggen – in tegenstelling tot de oplegging van
de sanctie – geen rechtstreeks rechtsplichten in het leven, en de daarop gebaseerde beschikkingen.
20.2 – Bestuurlijke handhaving - Twee hoofdvormen van handhaving:
1. De fase waarin actief wordt onderzocht of een norm is resp. wordt nageleefd (in het
bestuursrecht het toezicht op de naleving, in het strafrecht de opsporing genoemd);
2. De fase waarin een sanctie wordt opgelegd of daarvan wordt afgezien (handhaving in enge
zin of sanctionering).
2
, Samenvatting Staats- en Bestuursrecht II
Toezicht op de naleving
Met toezicht op de naleving wordt bedoeld het actief onderzoeken of een norm wordt nageleefd. De
overheid stelt met deze toezicht vast of de voorschriften adequaat worden nageleefd en zo niet of er
een sanctie kan worden oplegt bij gebleken normschending. Sancties komen voor in 2 vormen:
• Herstelsancties → gericht op herstel van de rechtmatige situatie;
• Bestraffende of punitieve sancties → gericht op leedtoevoeging. De onrechtmatige situatie
blijft bestaan. Overtreder kan punitieve sanctie voor lief nemen, koopt overtreding af. Gelet
op algemeen belang/rechtszekerheid is dit voor (derde-)belanghebbende niet aanvaardbaar.
➔ Bij adequate handhaving gaat het om een combi van herstelsancties en bestraffende sancties.
Bij een overtreding wordt dan zowel een punitieve en een herstelsanctie opgelegd.
Aanvaardbaar omdat het noodzakelijk is voor een goede handhaving ookal heeft de betrokkene
een gevoel van ‘dubbel gepakt’.
Handhavingstekort
Als regels niet worden nageleefd, zal de bereidheid om ze na te leven afnemen. Wanneer de
overheid haar regels niet handhaaft, zij haar geloofwaardigheid verliest (=bestaand of verondersteld
handhavingstekort). Nadat vastgesteld is dat er sprake is van een overtreding van een wettelijk
voorschrift en de overheid ziet af van sanctionering daarvan, of zelfs afziet van het controleren of
wettelijke voorschriften wel worden nageleefd. Er is vaak onvoldoende capaciteit of kan ontstaan
omdat wettelijke voorschriften gebrekkig zijn en daardoor niet te handhaven zijn (= gebrekkige
handhaving, handhaafbaarheid = normstellingsprobleem).
De beginselplicht tot sanctionering die volgt uit de jurisprudentie zou de wetgever moeten dwingen
beter na te denken over handhaafbaarheid van regels, maar dat gebeurt nog te weinig.
Handhaving jegens de overheid
De overheid kan ook zelf voorwerp zijn van bestuurlijke handhaving wanneer zij handelt in strijd met
hetgeen bij of krachtens wettelijk voorschrift is bepaald. Bv de overheid die bouwvoorschriften
overtreden, snelheidsovertredingen plegen en zelfs misdrijven zoals zware milieudelicten begaan. De
overheid moet handhavend optreden (gebeurt vaak door een ander bestuursorgaan of- lichaam).
20.3 – Handhaving in de AWB Algemeen
Hst 5 Awb bevat een regeling over toezicht op de naleving en sancties. Algemeen (titel 5.1.) bevat de
volgende definities: overtreding (5:1), bestuurlijke sanctie, herstelsanctie, bestraffende sanctie (5:2).
Toezicht op de naleving (titel 5.2), herstelsancties (titel 5.3) en de bestuurlijke boete (titel 5.4).
De Awb beperkt zich tot bestuurlijke handhaving.
Bestuurlijke handhaving en besluiten
De meeste sanctiebeslissingen (en sommige toezichthandelingen) vormen zelf ook weer een besluit
in de zin van de Awb. Deze moeten dus voldoen aan de normen die de bijzondere wet en de Awb
stellen over het nemen van besluiten. Het opleggen van een bestuurlijke sanctie geschiedt bij
beschikking. Daarmee zijn, naast de betrokken bijzondere regeling in de Awb, ook hst 2 (algemeen), 3
(besluiten) en titel 4.1 (beschikkingen) van toepassing. De meeste handelingen in de sfeer van het
toezicht op de naleving zijn geen besluiten.
Hoofdstuk 21 – Toezicht op de naleving
21.1 Algemeen Begrip
Het toezicht op de naleving (afd. 5. Awb = handhavingstoezicht, controle of inspectie) kan worden
toegepast zonder vermoeden van een strafbaar feit. Het omvat alle vormen van controle, zoals
surveillance, waarneming door kijken en luisteren, het doen van metingen en/of registraties, het
nemen van monsters, het controleren van gegevens en/of bescheiden, het vragen van inlichtingen en
dergelijke. Art. 5:11 Awb: Toezichthouder is een persoon die bij of krachtens wettelijk voorschrift is
belast met het houden van toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk
voorschrift.
3
, Samenvatting Staats- en Bestuursrecht II
Toezicht en opsporing
Toezicht en opsporing zijn volgens de Awb van elkaar te onderscheiden. Bij opsporing moet sprake
zijn van een redelijk vermoeden van (schuld aan) een strafbaar feit. Opsporing vormt daarmee een
element uit het strafrecht, terwijl toezicht een bestuursrechtelijk karakter draagt. Art. 1:6 Awb
verklaart de wet n.v.t. op de opsporing en vervolging van strafbare feiten. Deze worden beheerst
door de regels van het WvS. Art. 5:20 Awb – verplichte medewerking aan de toezichthouder bij de
uitoefening van diens bevoegdheden. Het onderscheid vervaagt doordat toezichthouders soms zowel
belast zijn met toezicht- als opsporingsbevoegdheden. Is er sprake van een opsporingsbevoegdheid
dan spelen de bijzondere waarborgen van Sv en 6 EVRM (zwijgrecht en cautieplicht) een rol.
Regeling in de Awb
Hst. 5 Awb titel 5.2 bevat een algemene regeling over het toezicht op de naleving. Deze regeling is
van toepassing als sprake is van een toezichthouder (5:11 Awb). Regeling inzake identificatie (5:12)
en toespitsing van het evenredigheidsbeginsel (5:13), algemene toezichthoudende bevoegdheden
(5:15-5:20) tenzij het bij wettelijk voorschrift of bij besluit van het bestuursorgaan is beperkt (5:14).
22.2 Toezichthouders
5:11 Awb: ‘een toezichthouder is een persoon die bij of krachtens wettelijk voorschrift is belast met
het houden van toezicht op de naleving van het bepaald bij of krachtens enig wettelijk voorschrift’.
Materieel begrip dus als bijzondere wet spreek van een controleur of een inspecteur kan sprake zijn
van een toezichthouder in de zin van de Awb. 2 algemene regels voor toezichthouders uit de Awb:
1. 5:12 Awb → verplicht een toezichthouder bij de uitoefening van zijn taak een
legitimatiebewijs te dragen, dat hij desgevraagd aanstonds dient te tonen.
2. 5:13 Awb → toespitsing van het evenredigheidsbeginsel (zie volgende alinea).
Bevoegdheden van de toezichthouder
De algemene toezichthoudende bevoegdheden (5:15-5:20 Awb) kunnen bij wettelijk voorschrift of bij
besluit van het bestuursorgaan dat de betreffende toezichthouder worden beperkt (5:14).
Uitbreiding van de bevoegdheden kan alleen bij een wet in formele zin. De grond van de beperking
kan liggen in de overweging dat het ongewenst is om een toezichthouder beneden een bepaalde
rang over alle bevoegdheden te laten beschikken of dat sommige bevoegdheden voor een bepaalde
beleidsterrein in het geheel niet noodzakelijk zijn. Daarnaast bevat de bijzondere wet soms
uitbreidingen of toespitsingen (zie bv. 160 WvW1994 en 5.13 Wabo). Bij de uitoefening van deze
bevoegdheden spelen de beginselen van behoorlijk bestuur een zeer belangrijke rol
(evenredigheidsbeginsel zie uitwerking 5:13).
Schakelbepaling 3:1 lid 2 Awb brengt toepasselijkheid van de eisen van formele zorgvuldigheid (3:4),
specialiteit (3:3) en belangenafweging en proportionaliteit (3:4) mee, althans voor zover de aard van
de betrokken toezichthandeling zich niet tegen die toepassing verzet.
Art. 3:4 lid 2 wordt aangescherpt in 5:13; de toezichthouder kan slechts van zijn bevoegdheden
gebruik maken voor zover dat redelijkerwijs voor de vervulling van zijn taak nodig is. Strijd met 5:13
wordt in de jurisprudentie niet snel aangenomen wel als er dwangmiddelen worden ingezet terwijl
iemand te kennen heeft gegeven vrijwillig medewerking te zullen verlenen.
Specifieke bevoegdheden uit de Awb (=standaard pakket):
• Elke plaats betreden m.u.v. woning (12 Gw en 8 EVRM – bescherming huisrecht) en zich bij
weigering toegang verschaffen met behulp van ‘de sterke arm’ (5:15) Betreft ook de aanwezige
auto’s en vrachtwagens etc. Hij mag bij het betreden van plaatsen benodigde apparatuur
meenemen en zich laten vergezellen door bv technische deskundigen. DIT IS NIET de
bevoegdheid tot het doorzoeken van die plaatsen of daar aanwezige kasten en bergruimte tenzij
benodigd voor uitoefening toezicht (keukenkastje controle restaurant). Voor het overige moet
die bevoegdheid expliciet volgen uit de (bijzondere) wetgeving;
4
, Samenvatting Staats- en Bestuursrecht II
• Inlichtingen vorderen (5:16). Voortvloeiende bevoegdheid is dat iemand staande kan worden
gehouden (bv verkeerscontrole). De inlichtingen kunnen van iedereen worden gevorderd, dus
niet alleen van leidinggevende, maar ook van het persoon en evt. derden (accountant).;
• Inzage te vorderen van zakelijke gegevens en bescheiden en daarvan kopieën te maken
(5:17Awb – Inzage-bevoegdheid). Persoonlijke bescheiden kunnen slechts in het kader van een
opsporingsonderzoek volgens de regels van Sv worden ingezien;
• Zaken te onderzoeken, aan opneming te onderwerpen en daarvan monsters te nemen; daartoe
zijn ze ook bevoegd verpakkingen te openen (5:18). Korte tijd meenemen tegen de afgifte van
een schriftelijk bewijs.;
• Vervoersmiddelen en de lading onderzoeken, inzage vorderen van wettelijk voorgeschreven
bescheiden en vorderen dat de bestuurder van een voertuig of de schipper van een vaartuig hun
vervoersmiddelen stilhouden en naar een aangewezen plaats overbrengen (5:19). Bevoegdheid
is beperkt tot die vervoersmiddelen waartoe hij een toezichthoudende taak heeft of waarmee
naar redelijk oordeel zaken worden vervoerd die onder zijn toezichthoudende taak vallen.
Een ieder is verplicht medewerking te verlenen aan de toezichthouder, tenzij een beroep kan
worden gedaan op de geheimhoudingsplicht (5:20) – bv notarissen, artsen en advocaten. Niet-
medewerking is strafbaar.
Voor het binnentreden van een woning gelden de voorschriften van de Algemene wet op het
binnentreden. Er is voorafgaand een machtiging nodig en voorafgaand moet de legitimatie worden
getoond. Sommige bijzondere wetten (in formele zin) bevatten de bevoegdheid tot binnentreden
van de woning tegen de wil van de bewoner(s) – art. 5.13 Wabo. Gebruikmaking van de bevoegdheid
tot binnentreden van een woning is altijd beperkt tot situaties waarbij een redelijk vermoeden van
een overtreding bestaat. Het onderscheid tussen nalevingstoezicht en strafrechtelijke opsporing is op
het punt van huisrecht sterk (art. 8 EVRM) vervaagd. Onduidelijk of huisrecht/8 EVRM ook een
bescherming van bedrijfsruimtes biedt. Recente jurisprudentie laat zien dat betreding van een
bedrijfsruimte weliswaar met één waarborg moet zijn omkleed; gerechtelijke controle achteraf. De
overheid heeft dus een ruimere margin of appreciation dan bij betreding van een woning.
De medewerkingsplicht en art. 6 EVRM
Het recht om niet te hoeven meewerken aan de eigen veroordeling (nemo-teneturbeginsel – art. 6
EVRM), en de daaruit afgeleide verplicht voor de overheid om verdachten hierop te wijzen (de
cautieplicht). Dit hoeft aan de uitoefening van bevoegdheden in het kader van nalevingstoezicht niet
in de weg te staan, zolang nog geen sprake is van een redelijk vermoeden van een strafbaar feit.
Funke-arrest → Nemo-terneturbeginsel is n.v.t. in de fasen voordat sprake is van een criminal
charge, dus in de toezicht- en controlefase. Het beginsel beperkt zich tot het onder dwang afleggen
van verklaringen en heeft geen betrekking op bewijsmateriaal dat onafhankelijk van de wil van
betrokkene kan worden verkregen, zoals doc, adem-, bloed- en urinemonsters en lichaamsmateriaal.
Afhankelijk van de omstandigheden van het geval moet worden beoordeeld of het in de fase van de
vervolging de gebruikmaken van het materiaal (uit de toezichtfase verkregen) een schending is van
art. 6 EVRM. Deze jurisprudentie werkt zowel in het strafrecht als het punitieve bestuursrecht door:
strafrecht o.b.v. 27 en 29 Sv en in het punitieve bestuursrecht via 5:10a Awb.
22.3 Sanctionering en rechtsbescherming
Sanctionering van het toezicht
Awb kent geen eigen handhavingsbepalingen. Belangrijke sanctie – zoals medewerkingsplicht – volgt
uit 184 Sr. Het art. stelt strafbaar het opzettelijk niet voldoen aan een bevel of vordering krachtens
wettelijk voorschrift of het opzettelijk beletten, belemmeren of verijdelen van handelingen van deze
ambtenaren ter uitvoering van een wettelijk voorschrift.
5
, Samenvatting Staats- en Bestuursrecht II
Rechtsbescherming
Tegen toezichthandelingen staat vaak geen bestuursrechtelijke rechtsbescherming open. De
bestuursrechter oordeelt over sanctiebesluiten, genomen o.b.v. een handhavingsonderzoek. Als
restrechter kan de burgerlijke rechter een aanvullende rol spelen.
De meeste toezichthandelingen zijn geen besluiten hetzij omdat zij geen rechtshandeling zijn (bv het
maken van kopieën ex 5:17 lid 2, of het openen van een verpakking ex 5:18 lid 2), hetzij omdat zij
niet schriftelijk zijn (bv het vorderen van inzage in zakelijke gegevens ex 5:17 lid 1, waarmee voor de
betrokkene een rechtsplicht ontstaat deze te geven). Er staat dan geen beroep bij de bestuursrechter
open. Wel kan men de rechtmatigheid van het handhavingsonderzoek aan de orde stellen in een
beroep tegen een daarop gebaseerd sanctiebesluit, of tegen een bestuurlijke boete of andere
bestuurlijk sanctie wegens niet-nakoming va de medewerkingsplicht indien dit in de bijzondere wet
mogelijk is gemaakt. Is de sanctie van strafrechtelijke aard, dan wordt een dergelijke bescherming
geboden door de strafrechter.
22.4 Toezicht op de naleving jegens de overheid
Geen onderscheid → De toezichthouder kan zijn bevoegdheden ook uitoefenen jegens
overheidslichamen; de regeling in de Awb maakt geen onderscheid waar het gaat om
nalevingstoezicht jegens particulieren of jegens de overheid.
Hoofdstuk 22 – Sancties
22.1 Algemeen
Sanctie is een belastende wettelijke maatregel die als reactie op het niet-naleven van rechtsregels
kan worden opgelegd. Bestuurlijke sancties vallen onder de bevoegdheid van het bestuursorganen.
Deze bevoegdheden volgen uit de Gemw, de Provw of de Waterschapswet of aan specifieke
bepalingen in bijzondere wetten. Kenmerkend voor bestuurlijke sancties is dat er geen voorafgaande
rechterlijke tussenkomst nodig is. Het bestuursorgaan ontleent aan de wet zijn eigen bevoegdheid
om handhavend op te treden. Hierdoor is het aan een belanghebbenden om wanneer zij het niet
eens is met de oplegging, het initiatief te nemen om naar de rechter te stappen.
Art. 5:2 lid 1 onder A Awb omschrijving bestuurlijke sanctie: een door een bestuursorgaan wegens
een overtreding opgelegde verplichting of onthouden aanspraak. Een sanctie is een reactie op een
overtreding (=kern). Het is onaanvaardbaar dat een sanctie wordt opgelegd zonder dat sprake is van
een overtreding (5:4 lid 2 Awb). Of ook steeds schuld in zin van verwijtbaarheid is vereist, hangt af
van het karakter van de sanctie.
Twee hoofdvormen en een restcategorie
• Herstelsanctie-5:2 lid 1 onder b=feitelijk ongedaan maken of verdere overtreding voorkomen.
- Last onder bestuursdwang - 5:21-5:31c Awb
- Last onder dwangsom – 5:31d-5:39 Awb
- Bestuurlijke waarborgsom – financiële zekerheidsstelling ten gunste van de overheid bij
het verkrijgen van een vergunning of bedoeld om overtreding te voorkomen.
• Bestraffende of punitieve sanctie (onder c)→ leed als reactie op een overtreding.
- Bestuurlijke boete – 5:40-5:54 Awb - Berisping - Strafontslag in het ambtenarenrecht
• Restcategorie → onvergelijkbare sancties zoals het intrekken van een begunstigende
beschikking (subsidie of vergunning), of de wijziging daarvan ten nadele van de houder. Vaak
herstelsancties maar wordt in de jurisprudentie onder omstandigheden als punitief
beschouwd. Of de diplomatieke maatregel jegens leerlingen in het primair en voortgezet
onderwijs (berisping, schorsing en verwijdering), het aanleggen van een wielklem o.g.v. 235
Gemw, de bestuurlijke onthouding o.b.v. 154a en 176a Gemw, invordering rijbewijs o.g.v.
164 WvW1994 en de schorsing in het kader van het ambtenarenrecht (berisping en
strafontslag met punitief karakter). Of het publiceren van bepaalde stukken. Of de toepassing
van Wet bibob.
6
The benefits of buying summaries with Stuvia:
Guaranteed quality through customer reviews
Stuvia customers have reviewed more than 700,000 summaries. This how you know that you are buying the best documents.
Quick and easy check-out
You can quickly pay through credit card or Stuvia-credit for the summaries. There is no membership needed.
Focus on what matters
Your fellow students write the study notes themselves, which is why the documents are always reliable and up-to-date. This ensures you quickly get to the core!
Frequently asked questions
What do I get when I buy this document?
You get a PDF, available immediately after your purchase. The purchased document is accessible anytime, anywhere and indefinitely through your profile.
Satisfaction guarantee: how does it work?
Our satisfaction guarantee ensures that you always find a study document that suits you well. You fill out a form, and our customer service team takes care of the rest.
Who am I buying these notes from?
Stuvia is a marketplace, so you are not buying this document from us, but from seller janicevanmaanen. Stuvia facilitates payment to the seller.
Will I be stuck with a subscription?
No, you only buy these notes for $5.35. You're not tied to anything after your purchase.
