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DERECHO FINANCIERO Y TRIBUTARIO PARTE GENERAL
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TEMA 1EL DERECHO TRIBUTARIO
1. LA DIMENSIÓN FINANCIERA DE LOS ENTES PÚBLICOS. LA ACTIVIDAD
FINANCIERA
Al Estado y demás entes públicos, ya sean territoriales o institucionales, les corresponde
alcanzar los fines que el ordenamiento jurídico les asigna; a tal efecto, desarrollan
actividades que tienen por objeto satisfacer el interés general, las necesidades colectivas;
las actividades de tal naturaleza son calificadas como finalistas, que consisten en el
suministro al mercado de bienes y servicios públicos, con los que aquellas necesidades
colectivas quedan satisfechas.
De los múltiples aspectos que suscita el estudio de las Administraciones públicas, nos
interesa ahora señalar que en el desarrollo de las actividades finalistas se ordenan
factores de producción. Los factores que se organizan, tanto los medios personales
como los materiales, habrán de ser retribuidos, surgiendo así en las Administraciones una
dimensión financiera, representada, en primer lugar, por el coste de las mismas, por los
gastos en que necesariamente han de incurrir con ocasión del ejercicio de sus
competencias y, en segundo lugar, por la cobertura de tales costes.
La adquisición por las Administraciones de los medios personales y materiales que
precisan para desarrollar sus actividades les supone contraer obligaciones pecuniarias
con terceros, necesitando recursos dinerarios para pagarlas. La dimensión financiera de
las Administraciones públicas consiste en obtener medios dinerarios (ingresos) con los
que pagar las obligaciones pecuniarias (gastos). Como no puede ser de otro modo, al
quedar sometida al Derecho la actuación de la Administración, esos ingresos y gastos son
objeto de regulación jurídica, denominándose Derecho financiero al conjunto de
normas y principios jurídicos que regulan el sistema de ingresos y gastos de las
Administraciones públicas.
Actividad financiera pública: conjunto de actos que tienen por objeto obtener los recursos
dinerarios necesarios para financiar los costes de las Administraciones públicas, así como
el pago de las obligaciones pecuniarias correspondientes.
Estamos ante una actividad que no tiene carácter finalista, al no dirigirse directa e
inmediatamente a satisfacer necesidades públicas, sino que presenta un carácter
instrumental, al servicio de las actividades finalistas, para cuyo desarrollo la actividad
instrumental a la que nos referimos constituye una conditio sine qua non, aportando la
financiación necesaria para obtener los medios personales y materiales precisos para
realizar las actividades finalistas, y cumplir las correspondientes obligaciones pecuniarias
derivadas de tal obtención.
2. LA HACIENDA PUBLICA
Como expuso Santi Romano, el elemento estructurante del ordenamiento jurídico es la
institución: “el concepto que nos parece necesario y suficiente para expresar en términos
exactos el concepto de Derecho como ordenamiento jurídico, considerado global y
unitariamente, es el concepto de institución. Cada ordenamiento jurídico es una institución
e, inversamente, toda institución es un ordenamiento jurídico; la correspondencia entre
estos dos conceptos es necesaria y absoluta”.
,En el Derecho financiero, la institución que despliega esa función estructurante del mismo
y que explica su singularidad y homogeneidad en el marco del ordenamiento jurídico –que
es uno- es la Hacienda pública, y de ella se deriva el conjunto de los institutos jurídico
financieros en particular. En general, la hacienda publica se podría definir como una
organización de recursos o medios destinados de un modo permanente a un fin
determinado.
En un sentido funcional, la hacienda publica sería ese conjunto muy variado y complejo de
actuaciones administrativas divididas en dos procedimientos. En primer lugar,
procedimientos que se dirigen a la obtención de recursos financieros. Y en segundo lugar,
procedimientos que se encaminan a la aplicación de los recursos obtenidos.
Funcionalmente, hacienda publica y actividad financiera vienen a ser, pues, expresiones
equivalentes.
En un sentido subjetivo, la hacienda publica hace referencia a los entes publicos titulares
de potestades para crear y regular los institutos integrantes de la Hacienda pública, así
como esos entes políticos a los que el ordenamiento jurídico asigne la titularidad de los
recursos constitutivos de la Hacienda pública, de los correspondientes derechos
económicos y de las obligaciones de contenido económico a que deban atender.
A los efectos de definir el concepto de Derecho financiero, nos interesa especialmente el
sentido objetivo de la Hacienda pública. En este plano, la Hacienda queda constituida por
unos ingresos y por unos gastos, pudiendo afirmarse que “se ingresa para gastar”.
Esa doble vertiente de la Hacienda pública en ingresos y gastos da pie a distinguir dos
órdenes jurídicos dentro del Derecho financiero: el que tiene por objeto los ingresos y el
que regula los gastos públicos.
El Derecho del gasto público se ha venido a identificar con el Derecho presupuestario,
habida cuenta de la trascendencia que en este ámbito corresponde a la institución
presupuestaria. Situándonos en el lado del deber de la Hacienda pública, el de las
obligaciones, hemos de señalar, sin perjuicio del detalle con que esta materia será
examinada en el Derecho presupuestario, que los ingresos se destinan a cubrir los gastos
públicos, correspondiendo al Derecho financiero –del que el presupuestario es una
subrama- “la regulación de cuantos aspectos se conectan con los pagos que el Estado o
las restantes entidades han de realizar en cumplimiento de las obligaciones asumidas”.
En cuanto al Derecho del ingreso público ha de observarse que comprende, como
veremos, categorías tan dispares como los ingresos tributarios, los patrimoniales y los
derivados de la Deuda pública; de ellas, la relevante por razón de su aportación a los
estados de ingresos en los presupuestos, es la tributaria, alrededor de la cual se ha
construido una subrama del Derecho financiero denominada Derecho tributario;
identificándose, en cierta medida, el Derecho de los ingresos públicos con el Derecho
tributario.
3. EL CONTENIDO DE LA HACIENDA PUBLICA
Toda la Hacienda pública queda expresada en dinero: consisten los ingresos públicos en
sumas de dinero y se expresan en dinero los gastos a cuya cobertura se destinan. Es,
podemos afirmar, el Derecho financiero el Derecho del dinero público.
No forman parte del patrimonio de la Administración Publica, señala el apartado 2. de la
Ley 33/2003 de 3 de noviembre del Patrimonio de las Administraciones Publicas , “ el
dinero, los valores, los créditos y los demás recursos financieros”, en tanto que sí
forman parte “de su hacienda”.
,Se distingue así el Patrimonio de la Administración pública de su Hacienda pública:
en el Patrimonio se integran los bienes públicos que dan respuesta a la necesidad de las
Administraciones de disponer de medios materiales para desarrollar sus actividades, y, en
tal sentido, esos bienes tienen una naturaleza instrumental; en la Hacienda pública se
integra el dinero, que también es un bien instrumental, pero existe una diferencia de grado
en la instrumentalidad del dinero respecto de la de los restantes bienes, pues estos tienen
una de primer grado, en tanto que pueden ser utilizados directamente en el proceso de
producción y suministro de bienes y servicios públicos; el dinero, sin embargo, tiene una
instrumentalidad de segundo grado, pues no tiene valor sino como medio de cambio,
constituyendo sólo un medio para adquirir los elementos patrimoniales que sí son medios
de producción.
En este sentido el articulo 4.1 de la LGT dispone que, “la Hacienda Pública estatal, está
constituida por el conjunto de derechos y obligaciones de contenido económico cuya
titularidad corresponde a la Administración General del Estado y a sus organismos
autónomos”.
EL ACTIVO DE LA HACIENDA PUBLICA. RECURSOS, DERECHOS, INGRESOS.
El art. 5 LGP señala que la Hacienda pública es un conjunto de derechos y obligaciones
de contenido económico y de titularidad pública.
En el plano objetivo en el que nos hemos situado, la Hacienda pública consiste, por una
parte, en una masa de recursos económicos y, por otra, en un conjunto de obligaciones
económicas que deben ser satisfechas con tales recursos; esto es tanto como decir que la
Hacienda pública queda representada por un activo -los recursos- y un pasivo -las
obligaciones-.
La actividad financiera se desenvuelve en entradas y salidas de masas dinerarias en las
cajas del Estado; en transferencias monetarias en un doble sentido: las que entran en la
caja –ingresos- y las que salen de la misma -pagos-.
Así, cabe definir el ingreso publico como la suma de dinero recibida por un ente publico
que puede, y debe, destinar a financiar el gasto publico, al pago de las obligaciones
económicas que, al ejercer sus actividades, ha contraído.
INGRESOS PUBLICOS, TRES PLANOS.
1º. El plano normativo, constituido por el conjunto de institutos jurídicos que,
configurados por el ordenamiento jurídico, son susceptibles de generar derechos de
contenido económico. Estos institutos jurídicos son denominados recursos de la
Hacienda pública. el recurso de la Hacienda pública es un conjunto normativo,
organizado alrededor de una finalidad financiera -en tanto que su vocación es la de
generar ingresos-, surgiendo de la aplicación de tales normas relaciones jurídicas que se
concretan en el nacimiento de derechos de crédito a favor del ente público.
Dentro de los recursos de la Hacienda pública, así definidos, cabe distinguir tres clases,
atendiendo a las características singulares que dan homogeneidad a cada uno de los
respectivos bloques normativos, a cada uno de los recursos:
a) Recursos tributarios.
Los conjuntos normativos de los diversos tributos regulan un presupuesto de hecho
-hecho imponible- cuya realización determina el nacimiento de una relación obligatoria por
virtud de la cual, quien ha realizado ese presupuesto, ha de entregar al ente público una
suma de dinero con la finalidad de participar en el sostenimiento del gasto público según
la capacidad económica que ha puesto de manifiesto, precisamente, al realizar el hecho
imponible.
, b) Recursos patrimoniales.
Integrados por las normas reguladoras de los bienes titularidad del ente que prevén la
posibilidad de compatibilizar el destino de tales bienes y las finalidades de interés público
que inspiran su gestión con una gestión dirigida a obtener ingresos. En estos casos, la
finalidad financiera -lograr un ingreso- es secundaria, pero también existe en el sentido de
que el ingreso es buscado, aunque sea limitadamente, y no resulta meramente accidental.
c) Recursos derivados de la Deuda pública
Son las normas que regulan la toma de dinero a título de préstamo con la finalidad de
sostener los gastos públicos. Los recursos de la Hacienda pública son, pues, fuentes cuya
explotación -valga el uso de este término para señalar con él la aplicación del respectivo
conjunto normativo- determinará un ingreso público. Cada una de las clases de recursos
que hemos identificado constituye, a su vez, la categoría básica que ha de seguirse para
explicar el haber de la Hacienda pública, integrando, respectivamente, “el eje de un
bloque normativo y doctrinal perfectamente definido y diferenciado: el Derecho tributario,
el Derecho financiero patrimonial y el Derecho de la deuda pública”
2º. El plano de la aplicación de la norma, representado por el conjunto de derechos de
contenido económico de los que el ente público es titular en un momento determinado.
Los derechos de contenido económico nacen como consecuencia de la aplicación de
los recursos de la Hacienda, concretándose en un título jurídico del ente público para
exigir el percibo de una suma de dinero. A partir de la tipología de los recursos, y en
correspondencia con ella, se establece la de los derechos económicos:
a) Créditos tributarios
b) Derechos sobre bienes patrimoniales
c) Derechos derivados de la Deuda pública
3º. El plano de la realización de los derechos, integrado por el conjunto de ingresos,
resultado material de los cobros que se efectúan al ejercitar los expresados derechos de
crédito. Los ingresos públicos son, pues, los fondos dinerarios que, en ejecución de los
citados derechos, afluyen a las cajas del Estado, estableciéndose la siguiente clasificación
de los ingresos públicos:
a) Ingresos tributarios
b) Ingresos patrimoniales
c) Ingresos o productos de la deuda pública
4. LAS RAMAS DEL DERECHO FINANCIERO
El Derecho tributario es, en palabras de Sainz de Bujanda, “la rama del Derecho
financiero que organiza los elementos estructurales constitutivos del tributo y determina
normativamente las potestades, sujeciones y deberes a través de los que se
desenvuelven las funciones públicas de gestión, de resolución y de policía, encaminadas
a la aplicación del expresado recurso financiero”, y que sintetizaba así: “el Derecho
tributario es la rama del Derecho financiero que tiene por objeto la organización material
del tributo y el desarrollo de las funciones públicas dirigidas a su aplicación”.
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