Samenvatting ‘In de frontlinie’
Tussen hulp en recht
Hoofdstukken 1,2,3,4,6,7,8
Hoofdstuk 1: tekortkomingen van het huidige stelsel
1.1 eigentijdse sociale problemen
1.1.1 Oude en nieuwe vraagstukken
Om inzicht te krijgen in de armoede in Nederland, stellen het Sociaal Cultureel Planbureau en
het Centraal Bureau voor de Statistiek sinds 1995 iedere twee jaar een ‘armoedemonitor’ op.
Bepaalde groepen vallen steeds terug in armoede, zodra het slechter gaat met de economie.
Deze groepen zijn: eenoudergezinnen, niet-westerse allochtonen en huishoudens die
rondkomen van een uitkering. Het gevolg hiervan is dat zij in een isolement terecht komen.
Mensen die niet zelf in hun basisbehoeften kunnen voorzien worden per definitie ‘arm’
genoemd. (voor gebeurtenissen en jaartallen zie pagina’s 27 en 28)
1.1.2 Secundaire problemen
De overheid probeert de helpen via een aantal instellingen: de sociale diensten, Centrum voor
Werk en Inkomen (CWI), de Regionale Instellingen voor Ambulante Geestelijke
Gezondheidszorg (RIAGG), de consultatiebureaus. Deze instellingen zijn bedoeld om sociale
problemen van mensen op te lossen, maar dat lukt lang niet altijd. Sterker nog, soms lijkt het
erop dat zij zelf onderdeel van het probleem zijn of dat zij het probleem mede in stand houden.
Hierdoor ontstaan er secundaire problemen. Instellingen werken langs elkaar heen en soms
tegen elkaar in. Er zijn verschillende perspectieven op de tekortkomingen van het huidige
stelsel:
- dat van de burger;
- dat van de instelling;
- dat van de frontliniewerkers binnen de instellingen;
- dat van de (Rijks)overheid.
1.2 tekortkomingen van het stelsel: het perspectief van de burger (microniveau)
1.2.1 Onderbenutting en misbruik
De nieuwe burger krijgt te maken met publieke voorzieningen, elk met een eigen specifieke
taak. Burgers weten vaak onvoldoende wat hun rechten zijn en hoe zij hier kans op maken. In
de wereld van de sociale zekerheid heet dit ‘ondergebruik’ of ‘onderbenutting van sociale
rechten’. Denk hierbij bijvoorbeeld aan mensen die een beroep doen op de bijzondere bijstand,
het verwerven van zorg- en huurtoeslag of het gebruikmaken van voorzieningen voor
gehandicapten. Het probleem is dat er sociale voorzieningen zijn, maar dat grote groepen
burgers door het bos de bomen niet meer zien en niet weten waar zij recht op hebben. Niet
iedereen heeft de ‘civil competence’, het vermogen om met grootschalige bureaucratieën om te
gaan. Het is voor mensen vaak zo moeilijk dat ze professionele hulp nodig hebben om hun
rechten te realiseren en daardoor ontstaat nog meer afhankelijkheid. Maar het stelsel wil ook
misbruik tegengaan. Denk hierbij aan verzekeringsfraude, studenten die onrechtmatig een
uitwonende beurs ontvangen, etc.
1.2.2 Marginalisering en stigmatisering
Vroeger sprak men van armen of ‘minder bedeelden’, maar deze woorden zijn uit de gratie
geraakt omdat ze stigmatiserend werkten. Een stigma is letterlijk een negatief kenmerk dat
maakt dat deze mensen niet alleen door andere negatief worden gelabeld, maar ook zichzelf zo
,gaan beschouwen. Dat gebeurt niet van de een op de andere dag, maar gebeurd in een lang
proces. Zo’n proces wordt ‘marginalisering’ genoemd. Het wordt een vicieuze cirkel: geen werk,
minder inkomen, minder zelfvertrouwen, minder vrienden, marginalisering, minder kans op
werk. Sommige overheidsmaatregelen proberen dit tegen te gaan met bijvoorbeeld de wet op
de duur van een uitkering. Vanaf 1994 hebben verschillende kabinetten de nadruk gelegd op
werk. Zij dachten als mensen een baan hadden de stigmatisering en marginalisering vanzelf
zouden verdwijnen. Er werden maatregelen getroffen, maar de doorstroom veranderde niet. Het
werd er niet beter op. Gesubsidieerde arbeid blijkt een goed middel te zijn voor mensen die op
de reguliere arbeidsmarkt erg weinig kans maken en daarom wordt het in gewijzigde vorm weer
ingevoerd.
Een probleem dat zich voordoet bij de bestrijding van werkloosheid, voornamelijk bij mensen die
in de bijstand zitten, is ‘armoedeval’. Mensen die vanuit een minimumuitkering weer aan het
werk gaan, komen niet meer in aanmerking voor allerlei compensatieregelingen, zoals
huurtoeslag, kwijtschelding van diverse belastingen. Dit leidt ertoe dat het inkomen na
aanvaarding van werk in eerste instanties achteruitgaat. Een ander, meer algemeen probleem is
dat bij pogingen van de overheid om werkloosheid te bestrijden, veel regels eraan te pas
komen. De ervaring leert dat bij bezuinigingen voornamelijk de zwakkere groepen getroffen
worden. Goedbedoelde maatregelen om marginalisering tegen te gaan die daarvan het gevolg
is, blijken als bijeffect tot stigmatisering te leiden. Het voordeel van een generieke maatregel
(waarbij alle burgers los van hun inkomen dezelfde rechten hebben) is dat hij niet
stigmatiserend werkt. Het nadeel is dat dit overheid – en dus belastingbetaler – veel geld kost.
1.2.3 Desoriëntatie en passiviteit
Veel mensen zien door de bomen het bos niet meer en reageren daarom niet (passief) of raken
gedesoriënteerd. Ondergebruik zien we bij bijvoorbeeld allochtone ouderen, de
oudgastarbeiders die te kort in Nederland hebben gewoond om in aanmerking te komen voor
een volledige AOW-uitkering en geen weet hebben van de pensioenrechten die ze hebben
opgebouwd. Ze leven in armoede en willen niet naar de Sociale Dienst omdat ze dan moeten
verantwoorden dat ze een paar weken per jaar familie in het buitenland gaan opzoeken. Aan het
andere eind staat de calculerende burger die uit alle voorzieningen haalt wat er valt te halen en
die niet eens uit de ‘armoedeval’ wil klauteren, omdat hij daarvan het langetermijnvoordeel niet
ziet. De burger die geen gebruik maakt van zijn rechten heeft met de fraudeur en de
calculerende burger gemeen dat hij in de maatschappij ‘aan de kant’ komt te staan. Het verschil
is dat de eerste wegens gebrek aan middelen niet kan meedoen, terwijl de fraudeur en de
calculerende burger het voor gezien houden niet meer mee willen doen. De meeste burgers
geven aan dat de inkomensverschillen te hoog zijn en vooral ouderen en lager opgeleiden
tonen zich vaak voorstander van meer nivellering (gelijkstelling). Dit is gebleken uit onderzoek
van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS). Als het niet goed gaat zijn de burgers de
‘losers’. Als de omgeving dit bevestigd door permanente hulpverlening of financiële
ondersteuning, wordt het lastig uit het dal te komen. Dit wordt ook wel ‘learned helplessness’
genoemd.
1.2.4. Onverschilligheid en crimineel gedrag
Gebrek aan perspectief en gevoelens van machteloosheid kunnen leiden tot passiviteit, maar
ook tot het tegenovergestelde: agressiviteit en crimineel gedrag. Het gevoel erbij te horen, de
wetenschap dat jouw bijdrage van belang is voor het geheel, is belangrijk voor het
zelfvertrouwen van individuen en een belangrijk bindmiddel in de samenleving. We spreken van
,de ‘civil society’, het middenveld waar los van overheidsbemoeienis initiatieven ontstaan.
Behalve dat de kansen van allochtone jongeren klein zijn op de legale arbeidsmarkt (bij het
plegen van delicten), heeft het ook een negatieve invloed op hun zelfbeeld. Machogedrag levert
op korte termijn en vooral onder leeftijdsgenoten succes op en dat is precies wat zij nodig
hebben aangezien zij het gevoel hebben te falen. Dit leidt sneller tot een ‘cultuur van
onverschilligheid’. Het aantal politiemensen is uitgebreid en het aantal gevangenissen is in de
afgelopen vijftien jaar verviervoudigd.
1.3 tekortkomingen van het stelsel: het perspectief van de instellingen (mesoniveau)
1.3.1 Beleid maken met ‘onuitvoerbare’ regelgeving
Aan het eind van de 19de en begin van de 20ste eeuw is er een duidelijk beweging ontstaan ‘van
gunst naar recht’ en van ‘liefdewerk naar professie’. Voor de burgers is de ontwikkeling van
gunst naar recht positief, want zij zijn niet langer afhankelijk van de luimen en willekeur van ‘de
bedeling’ of de kerk. Onrechtvaardigheden in het stelsel en maatschappelijke ontwikkelingen
leidden tot nieuwe wetten met uitzonderingsbepalingen. Als er nieuwe problemen omhoog
komen worden d regels aangevuld, veranderd of geschrapt. Naast regering en parlement zijn de
werkgevers- en werknemersorganisaties de belangrijkste actoren in de beleidsarena. De
instellingen die het beleid uitvoeren, spelen een eigen rol. Deels slachtoffer, deels zelf partij. Ze
zijn slachtoffer in de zin dat zij voor de betrokken burgers het beleid zichtbaar maken en de
kritiek over zich heen krijgen. Prestatiecontracten is een ander fenomeen waar instellingen mee
te kampen hebben. Het betekend dat de overheid instellingen overrekent op harde cijfers. Denk
hierbij aan de politie die een bepaald aantal bonnen moet uitschrijven. In de praktijk komt het er
op neer dat de instellingen zelf ook een partij zijn en proberen te profiteren van het geld of
wachtlijsten in stand houden om de werkdruk te verminderen. De meest geschikte klanten
krijgen begeleiding en degenen die dit met het meest nodig hebben niet. Dit heet ‘reconstructing
the client. Een andere overlevingsstrategie van instellingen bestaat uit het benadrukken van het
bureaucratische karakter van het werk. In extreme vorm houdt dit in :’Vraag het niet aan ons, wij
zijn niet verantwoordelijk. Wij voeren alleen maar de regels uit’.
1.3.2 Bureaucratisering
Bureaucratisering is de wijze waarop gemeenschapstaken door speciaal daarvoor uitgeruste
instellingen worden uitgevoerd. Het belangrijkste kenmerk is een hiërarchische organisatie (top-
downstructuur) waarin bepaalde taken volgens vaste en op basis van door regels geordende
bevoegdheden worden uitgevoerd. Omdat deze regels te ver van de praktijk worden opgesteld,
komen de professionals die deze regel moeten uitvoeren voor problemen te staan en bezorgt
het de bureaucratie ook bij de burgers een negatief imago. Het persoonsgebonden budget (pgb)
komt minder goed van de grond als verwacht. Dit komt door een aantal zaken. Het Centrum
Indicatiestelling Zorg (CIZ) geeft een indicatie. Wanneer de directe belanghebbenden de nodige
zorg direct van de zorgaanbieders aannemen, gaan zij onderling concurreren. Dit zou moeten
leiden tot goedkopere dienstverlening, maar dit viel in de praktijk erg tegen. Veel
zorgverzekeringsinstellingen hebben een monopoliepositie (alleenheerschappij) en dit beperkt
dus de keuzevrijheid. De overheid probeert bureaucratisering te bestrijden en meer duidelijk te
scheppen voor de burger. Hiervoor is er een loket gekomen. Op 1 januari 2007 is de WMO, de
wet op de maatschappelijke ondersteuning van kracht geworden.
1.3.3 Overleven in tijden van bezuinigingen
Behalve door meer marktwerking in te voeren, probeert de overheid de uitwassen van de
bureaucratie te bestrijden door de eenloketgedachte. Als mensen bij een loket terecht kunnen
,voor alles, worden ze niet van het kastje naar de muur gestuurd. Alleen is dit lastiger dan
gedacht, omdat sommige machtige instituten zich hier tegen verzetten. Op de achtergrond
speelt mee dat alle instanties hun eigen specialiteit hebben met daarbij eigen regels en
formulieren en dat zij ook mensen in dienst hebben en de werkgelegenheid willen behouden.
Ook willen zij hun eigen positie behouden. Van een loket is dan ook nog geen sprake. Al sinds
jaar en dag moet je naar een ander loket en wordt je doorgestuurd. Uiteindelijk zijn er dan veel
instellingen bij betrokken die langs elkaar heen werken.
Het bureau jeugdzorg werd na 1993 opgericht na een nota genaamd ‘Regie in de jeugdzorg’.
Deze bureaus moeten de volgende functies vervullen: aanmelding, screening, diagnosestelling,
indicatiestelling en zorgtoewijding. Het onderzoek bij ernstige problemen en gedwongen
hulpverlening werd verricht door de Raad voor de Kinderbescherming, die zich ook bezighield
met het jeugdstrafrecht, terwijl de jeugdpsychiatrie weer een ander circuit vormde. Sinds het
Kabinet-Balkenende 4 kennen we een programmaministerie voor jeugd en gezin. Het streven is
nu dat er overal Centra voor Jeugd en Gezin komen waar ouders direct met grote en kleine
problemen terecht kunnen. Ook zouden er elektronische dossiers moeten komen, zodat de
instellingen een kind beter kunnen volgen en beter kunnen inschatten of een kind kans loopt op
verwaarlozing. Bureaucratieën, ooit ingesteld om processen te kunnen beheersen, blijken als zij
eenmaal bestaan en een aanbod hebben ontwikkeld, in de praktijk lastig bestuurbaar te zijn.
1.4 tekortkomingen van het stelsel: het perspectief van de frontliniewerker
1.4.1 Omgaan met ‘onuitvoerbare’ regels
De uitvoerende werkers spelen een sleutelrol. Zij zijn degenen die in direct contact staan met
mensen die op de diensten van de instelling zijn aangewezen. In de top-downstructuur van een
bureaucratie zijn het de uitvoerend werkers die in contact staan met de burgers of cliënten. Het
zijn de uitvoerend werkers die de cliënt perspectief moeten bieden in zijn situatie, maar zij zijn
het ook die de juridische dwang in werking stellen of de cliënt op grond van de regels de
gevraagde hulp moeten ontzeggen. Onder frontliniewerkers vallen een heel scala aan
hulverleners: sociaal juridische dienstverleners, de wijkagent, leraar of de gezinsvoogd. Zij
hebben allemaal face to face contact met de burgers. Ook vormen zij allemaal de voorhoede
van de instelling of organisatie, en dat betekent dat zij veelal onderbetaald, ondergewaardeerd
en overbelast zijn. (Zie figuur 1.1 en de uitleg daarvan op pagina 44 en 45).
Het werken in een spanningsvels is kenmerkend voor het beroep van frontliniewerkers.
Teleurstelling en frustratie bij deze frontliniewerkers liggen vaak ten grondslag aan hun
overlevingsstrategie. Steeds meer hulpverleners hebben liever een makkelijk gezin dan een
gezin die bij de balie al een probleem maakt.
1.4.2 Discretionaire ruimte
De ruimte die je als frontliniewerker hebt noemen we de discretionaire ruimte of de
handelingsruimte. De handelsruimte is de ruimte binnen het door wet en recht gegeven kader.
Als het gaat om een subjectieve norm of een begrip zoals behoefte, dan kan de frontliniewerker
deze zelf invullen. Als de ruimte beperkt is volgens de wet, zoals een leeftijdsgrens, dan kan de
wet mechanisch worden uitgevoerd en blijft de taak van de frontliniewerker beperkt tot het
uitleggen van de wet en het zoeken nar acceptatie bij de cliënt. Het benutten van deze
discretionaire ruimte waarover zij beschikken houdt ook risico’s in, omdat de beslissing niet
zonder meer gedekt is door de regels en de beoordelingsmarges de instellingen kwetsbaar
maken voor beschuldigingen of vooringenomenheid door cliënten. Verheldering en versterking
,van de positie van de frontliniewerkers zijn belangrijke aangrijpingspunten voor
kwaliteitsverbetering van de publieke dienstverlening.
1.5 tekortkomingen van het stelsel: het perspectief van de overheid (macroniveau)
1.5.1 De trias politica
Het is de taak van de overheid sturing te geven aan processen in de samenleving. Van oudsher
gaat het om zaken als openbare orde en veiligheid, maar in de loop der tijd is daar een aantal
sociale problemen bij gekomen zoals, de gezondheidszorg, armoedebestrijding en zorg voor de
zwakkeren. Deze opdracht is neergelegd in sociale grondrechten en verder uitgewerkt in talloze
regels. Als alles volgens het ideaalbeeld van de rechtstaat zou verlopen, wordt door de regering
van het parlement op landelijk niveau vastgesteld wat ‘in het algemeen belang’ is. Als de politiek
dit eenmaal heeft vastgesteld, moet de uitvoerende macht (in eerste instantie ambtenaren op de
verschillende ministeries, in de provincies en bij de gemeenten) ervoor zorgen dat het beleid
wordt uitgevoerd. Bij conflicten wordt de rechter ingeschakeld. De trias politica (uitvoerende
macht, wetgevende macht en rechterlijke macht) is nog steeds de basis voor onze
democratische rechtsstaat.
1.5.2 Drie politieke visies
De levensbeschouwelijke visie stelt het beschermen van de zwakkeren centraal, maar legt de
nadruk op verbondenheid met de eigen groep, het gezin, de familie en de buurt. In deze visie is
het particulier initiatief een belangrijke motor. De sociaaldemocratische visie legt de
verantwoordelijkheid voor en de financiering van de solidariteit met de zwakkeren bij de staat. In
de liberale visie ligt de nadruk op het vrije spel van maatschappelijke krachten. In de
minimalistische liberale staatsopvatting moet de markt alle ruimte krijgen, want in de dynamiek
van de markt liggen de kansen voor vernieuwing.
Bestrijding van criminaliteit en terrorisme is een taak die politieke tegenstellingen overstijgt en
dus altijd hoog op de agenda blijft staan. Los van de politieke richting is het macrobeleid erop
gericht de overheid meer op afstand te plaatsen, en de samenleving, dat wil zeggen het middel
veld (civil society), aan te spreken op een eigen verantwoordelijkheid.
1.6 de invalshoek van dit boek
1.6.1 Secundaire problemen
Het is goed om te bedenken dat dit alles secundaire problemen zijn en daarom niet zo
ontmoedigend hoeven te zijn. Ook beschikken wij over nuttige en bruikbare professionele
kennis op het terrein van recht en hulp. De opgaaf nu is ervoor te zorgen dat de voorzieningen
waarin deze praktijken zijn ondergebracht beter beantwoorden aan hun oorspronkelijke
doelstelling, namelijk uitdrukking geven aan de ethiek van hul en recht, zoals mensen die
beleven. Voor sociale stabiliteit in de samenleving is een rechtsstelsel met bepaalde garanties
voor hulp en steun een minimale voorwaarde.
1.6.2 De focus op de instellingen
Het komt er op neer dat de instellingen goed moeten inspelen op wat burgers willen en vooral
ook op wat zij kunnen. Bovendien leert de geschiedenis telkens weer dat de belangrijke sociale
vernieuwingen niet van bovenaf worden gestuurd, maar ontstaan bij de burgers zelf. Uit
onvrede of uit verzet. Participatie en medezeggenschap zijn manieren om mensen zelf invloed
te laten uitoefenen op de dienstverlening.
1.6.3 Frontliniewerkers, als sleutel voor verandering
Het gaat om een betere communicatie met de klanten en om een contextgerichte aanpak, dat
,wil zeggen: een aanpak die is gericht op de leefwereld van de cliënt, zodat de interventies door
alle betrokkenen als zinvol worden ervaren. Frontliniewerkers moeten daarom de eigen
discretionaire ruimte (handelingsruimte) zo verantwoord mogelijk benutten. De kennis en
ervaring waarover zij beschikken, moeten zij inzetten om de organisaties die van nature zijn
geneigd zich af te sluiten van de omgeving flexibel te maken. Als we beginnen bij de mensen
met hun mogelijkheden en creativiteit, bij de professional en de burger die een beroep op hem
doet, ontstaat het andere plaatje: de structuur van de instelling die zo weerbarstig lijkt, is dan in
beginsel negotiable, dat wil zeggen: veranderbaar door de afspraken waarop deze berust ter
discussie stellen.
1.6.4 De rode draad
Deze analyse vormt de rode draad van het boek:
- aangezien de kwaliteit van de dienstverlening van publieke instellingen directe invloed heeft op
de kwaliteit van het bestaan van burgers, zijn de contacten tussen burgers en instellingen met
publieke taken van cruciale betekenis;
- uitvoerend werkers die in direct contact staan met burgers (frontliniewerkers) vervullen daarin
een sleutelfunctie, met name als het erom gaat de behoeften die bestaan in ‘de leefwereld’
verantwoord te vertalen naar ‘de systeemwereld’. Een aangrijpingspunt voor verbetering van de
professionele kwaliteit van de dienstverlening ligt dan ook in het benutten van de eigen
handelingsruimte (discretionaire ruimte) waarover frontliniewerkers beschikken;
- De ethische principes, die vorm hebben gekregen in professionele praktijken van
hulpverlening en rechtstoepassing, verlenen aan de handelingspraktijk steun, richting en
methode, ook in de omgang met dilemma’s;
- Het management van de instelling moet ervoor zorgen dat de verantwoording van en de
controle op het handelen van de frontliniewerkers is gegarandeerd.
Hoofdstuk 2: Van nachtwakersstaat naar participatiesamenleving
2.1 Inleiding
2.2 Vermaatschappelijking van barmhartigheid en rechtvaardigheid
Vanuit de diepste oorsprong zijn recht en hulp integratieve praktijken. Zij hebben tot doel
hebben ervoor te zorgen dat mensen niet uit de boot vallen en dat mensen die toch uit de boot
gevallen zijn, er weer in te helpen.
2.3 Van ‘Gemeinschaft’ naar ‘Gesellschaft’
Deze twee begrippen werden in de praktijk gebracht door Durkheim en Tönnies. In het eerste
type samenleving, de ‘Gemeinschaft’, domineert de collectiviteit. Het is de maatschappij waarin
het individu opgaat. Denk hierbij aan dorpsgemeenschappen of grote families. De onderlinge
solidariteit is geregeld binnen het gegeven dat je bij de groep of de familie behoort.
De term ‘Gesellschaft’ staat voor het geïndividualiseerde samenlevingstype zoals wij dat nu
kennen. Er is veel nadruk op individuele belangen en er is ruimte voor ontplooiing. De
collectiviteit of de familie spelen meer op de achtergrond een rol. Er is meer ruimte om relaties
naar eigen inzicht te regelen. Dit geeft het individu meer vrijheid en verantwoordelijkheid, maar
ook minder zekerheden. In de ‘Gesellschaft’ worden hulp en diensten geboden op basis van
afspraken, markt of ruil. Met andere woorden: als je hul nodig hebt, maak je een contract, je ruilt
diensten of je koopt ze in. De overgang van Gemeinschaft naar Gesellschaft was rond de
industrialisatie.
,2.4 Van ‘minimale staat’ naar ‘verzorgingsstaat’
2.4.1 Dynamiek tussen de staat als Leviathan en de staat als beschermer
In de loop van de 19de eeuw kreeg Nederland de kenmerken van de rechtsstaat die de minimale
staat of nachtwakerstaat verving. Kenmerkend voor de negentiende-eeuwse staatsopvatting
was dat de overheidsbemoeienis zich moest beperken tot het bewaken van de landsgrenzen
(defensie) en het bewaken van de openbare orde (justitie). Kenmerkend voor de democratische
rechtsstaat is de scheiding der machten, de trias politica. De gedachte hierachter is dat de drie
machten – de wetgevende macht (regering en parlement), de uitvoerende macht (de
ambtenaren) en de rechtsprekende macht (de rechters) – elkaar controleren in een stelsel van
checks and balances. Centraal in een democratische rechtsstaat als Nederland staan de
rondrechten of vrijheidsrechten. Van oorsprong waren deze rechten bedoeld om de staat als
Leviathan in bedwang te houden. We zien dus een verschil tussen de private sfeer waarin
burgers vrij zijn om los van overheidsbemoeienis het leven naar eigen inzicht in te richten, en
een publieke sfeer waarin de overheid een taak heeft die aanvankelijk beperkt was tot het
bewaken van de openbare orde en de defensie, maar die gaandeweg is uitgebreid met het
beschermen van individuele burgers door organen als politie en justitie.
2.4.2 Dynamiek tussen particulier initiatief en overheidszorg
In de negentiende eeuw was de zorg voor armen en minderbedeelden geen overheidstaak.
Solidariteit in de vorm van barmhartigheid werd vooral gedeeld door de kerk. Er waren ook een
aantal particuliere organisaties aanwezig. In de loop van de 20ste eeuw en na de 2de
wereldoorlog in versneld tempo, is de hulpverlening dan ook steeds meer geprofessionaliseerd
en gefinancierd door de overheid. De kerken en particulieren hielden zeggenschap over de
uitvoering van de taken en de benoeming van besturen. Tot de komst van de eerste
bijstandswet bepaalden zij wie welke materiele en immateriële hulpverlening kreeg. De speciale
positie van het particulier initiatief in de vorming van sociale voorzieningen is kenmerkend voor
de Nederlandse situatie. Er zijn een aantal factoren die lijden tot verkokering (instellingen
werken langs elkaar heen en overheidsbemoeienis is ongewenst en wordt door de instellingen
zoveel mogelijk op afstand gehouden). Een daarvan is de verzuiling.
2.5 De staat als weldoener en de verzorgingsstaat
2.5.1 Van armenwet naar Bijstandswet: de staat als weldoener
In de armenwet van 1854 werd armoedebestrijding nog gezien als een taak van het particulier
initiatief. Met de voortschrijdende industrialisatie ontstond een grote trek van het platteland naar
de stad, want daar was werk te vinden. Een van de gevolgen was een enorme verpaupering die
ten laste kwam van de gemeentelijke armenzorg. Met de armenwet van 1912 had deze
gemeentelijke armenzorg wat meer armslag om de eerste nood te bieden en in de eerste helft
van de 20ste eeuw steeg het aandeel van de gemeentelijke gestaag. Vanaf de jaren dertig
werden door de staat gemeentelijke werklozenprojecten gefinancierd. De eerste bijstandswet
dateert van 1963 en is feitelijk een achterkleinkind van de armenwet uit 1854. De wet kent een
vangnetconstructie. Dit betekent dat iedereen die in Nederland onder het minimale
inkomstniveau komt, kan in principe een beroep doen op deze wet. In artikel 1 van de
bijstandswet staat het individualiseringsbeginsel. Dit houdt in dat het bedrag aan bijstand moet
worden afgestemd op de individuele omstandigheden. De sociale diensten voeren de bijstand
uit. In 2004 werd de Wet werk en Bijstand (WWB) van kracht, die als belangrijke doelstelling
had de uitstroom te bevorderen, de instroom te bemoeilijken en fraude tegen te gaan.
, 2.5.2 Opkomst en afbouw van collectieve sociale verzekeringen
De 1ste Bijstandswet uit 1963 was het voorlopig sluitstuk van de verzorgingsstaat. Een tweede
lijn in de opbouw van het sociale stelsel wordt gevormd door de komst van sociale
verzekeringen. De grondslag van dit stelsel is de ruilgedachte: elke werknemer levert een deel
van zij inkomen in om zich tegen bepaalde risico’s te dekken. Aan het eind van de 19de eeuw
ontstonden de eerste gilden. Zij streefden naar verbetering van arbeidsomstandigheden en naar
voorzieningen voor slachtoffers van arbeidsongevallen. Men spreekt bij de ontwikkeling van het
sociaal zekerheidsstelsel ook wel van het ‘Bismarckstelsel’, omdat Duitse regering-Bismarck
(1815-1898) er voor het eerst vorm aan heeft gegeven. Naast werknemersverzekeringen
kwamen ook volksverzekeringen tot stand voor de hele bevolking, zoals de Algemene
Ouderdomswet (AOW), 1956), de Algemene Weduwen- en Wezenwet (AWW, 1959; vervangen
in 1996), de Kinderbijslagwet en de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ, 1967). Voor
werknemersverzekeringen en volksverzekeringen worden premies betaald. De andere wetten
zoals de Bijstandswet wordt uitgekeerd met belastinggeld. Ondanks alle nieuwe wetten en
bijstellingen blijft de discussie gaande over de vraag of deze uitkeringen omlaag moeten of de
toegang strenger moet en of de uitstroom bevorderd kan worden.
In de periode 1998-2008 is de WIA (voorheen WAO) 76 keer gewijzigd. Deze wijzigingen zijn
ingegeven door een aantal factoren. Hieronder staan de belangrijkste:
- In het algemeen komen de sociale uitkeringen vooral in tijden van economische terugval onder
vuur te liggen. Dan komt ook altijd de koppeling van de uitkeringen aan de hoogte van het
minimumloon ter discussie te staan;
- een andere algemene factor is het proces van Europese eenwording, dat het stelsel van
sociale zekerheid van de verschillende landen (opnieuw) onder druk zet;
- naar aanleiding van de hierboven geschetste problemen met de toenmalige WAO, wordt er in
het kader van de WIA niet meer langer gekeken naar wat iemand niet kan, maar naar wat
iemand (nog) wel kan en hoe hij dat kan omzetten in werk;
- De vergrijzing brengt met zich mee dat er te weinig mensen deelnemen aan het arbeidsproces
om de AOW en de pensioenen te betalen. Regelingen die bestonden om voor je 65ste levensjaar
te stoppen met werken, zijn afgeschaft. Weliswaar kwam daar een levensloopregeling voor in
de plaats, maar die biedt niet de faciliteiten die de vroegere VUT (vervroegde uittreding) bood;
- diezelfde vergrijzing maakt dat zelfs de AOW tegenwoordig onderwerp is van voorzichtige
politieke discussie. De premie voor de AOW zullen door die vergrijzing steeds minder
toereikend zijn om de uitkering aan alle mensen van 65 jaar en ouder te bekostigen.
2.6 Consequenties van het ontstaan van bureaucratieën
2.6.1 Het bureaucratisch organisatiemodel
Door de opkomst van de democratische rechtstaat en verzorgingsstaat kreeg de overheid
steeds meer taken. Om de complexe verhoudingen beheersbaar te houden, was een streng
organisatieconcept nodig. Socioloog Max Weber vond dat er een duidelijk concept ten
grondslag ligt aan de inrichting van de overheidsorganisaties. Hij verwoord deze als volgt. In het
ideaaltypische model voor overheidsorganisaties krijgt het legitimeren van het
overheidshandelen een heldere plaats. De overheid heeft veel macht en beheert
gemeenschapsgeld. De publieke sector heeft zijn integriteit aan vooraf vastgestelde en
openbare regels en een heldere omschrijving van bevoegdheden van de lagere niveaus met
uitvoerende taken te danken. Instellingen die publieke taken uitvoeren, zijn allemaal opgesteld
via een hiërarchisch piramidaal (enorm groot) model. Een nadelig neveneffect is dat feedback
van onderaf vaak moeilijk tot de top doordringt. In tegenstelling tot markt heeft bureaucratie een
