Understanding the European Union John McCormick
Introductie
Dit boek gaat over de politiek en het beleid van de Europese Unie (EU). Het volgende wordt erin
behandeld.
Wat is de EU? Zij is geen standaard internationale organisatie, want haar bevoegdheden, rol en
verantwoordelijkheden gaan verder dan dat. Maar een Europese superstaat is de EU ook niet, noch
een Verenigde Staten van Europa. Wat is ze dan wel?
Met welke problemen en kwesties heeft de EU te maken? Welke rol speelt ze in het dagelijks
leven van de politiek, economie en samenleving in de 27 lidstaten? Heeft ze een bonafide politiek
systeem en wat is haar relatie tot de 27 nationale regeringen? Wat betekent de EU voor de
democratie en de besluitvorming in Europa en wat is haar impact op de identiteit en de betekenis
van Europa?
Wat is de plaats van Europa in de wereld? Welk verschil heeft de EU gemaakt in de wederzijdse
verhoudingen tussen Europa en de rest van de wereld?
Wat zijn de visies van voor- en tegenstanders t.a.v. de EU? De ene helft van de Europeanen is
voorstander van de EU (politieke en economische voordelen) en de andere helft keurt haar af
(lidstaten hebben te veel autonoom gezag verloren, de Europese organisaties zijn gesloten, elitair
en leggen niet of te weinig verantwoording af) of weet niet wat ervan te denken.
McCormick verantwoordt hoe hij de EU benaderd: Als Brits burger die al lange tijd in de VS woont en
er vanaf een afstand naar kan kijken. Zijn jaarlijkse korte bezoekjes stellen hem in staat overzicht te
hebben op de voortgang van het proces en de opinie van media en bevolking. Vanuit academische
specialiteiten op het gebied van vergelijkende politiek en publiek beleid en zijn visie dat de EU het
best van daaruit benaderd en begrepen kan worden, als een politiek systeem met zijn eigen recht.
Hij vindt dat een boek als deze duidelijk moet laten zien waarom de EU het leven van iedereen
verandert op een realistische en kenmerkende manier. Vervolgens beschrijft McCormick de indeling
van zijn boek per hoofdstuk. Die doe ik hier niet over en daarvoor verwijs ik naar de inhoudsopgave.
Hoofdstuk 1
Staten speelden altijd de belangrijkste rol in het wereldwijde politieke systeem. Maar volgens velen
is het staatssysteem in verval: de geloofwaardigheid ervan wordt ondermijnd door de langdurige
associatie met nationalisme en oorlog, de verschillen tussen staten zijn afgenomen door de effecten
van de globalisatie en grenzen doen er niet meer zo veel toe als ze ooit gedaan hebben, luidt de
redenering. Om de moderne wereld werkelijk te begrijpen moeten de analytische horizonnen
verbreed worden.
Europa heeft eeuwen van conflicten en spanningen meegemaakt. De twee wereldoorlogen vormden
daarvan de climax. Politieke verdeeldheid werd nog verder versterkt door de koude oorlog: omdat
men ervan bewust raakte dat afzonderlijke staten de veiligheid van hun eigen burgers niet meer
konden garanderen zocht men naar machtsevenwicht door samenwerking in blokken van landen.
Het westen volgde de Verenigde Staten en het oosten vormde het Sovjet blok. Maar gealarmeerd
door in- en externe bedreigingen van de Europese veiligheid, zocht men naar een nieuwe oplossing
om een permanente staat van vrede op te zetten. Het belangrijkste resultaat daarvan kennen we nu
als de Europese Unie. Maar hoe heeft die zich nu feitelijk ontwikkeld en wat is ervan geworden? Is ze
ontstaan door bewust acties van regeringen of was er een meer complex geheel van in- en externe
krachten die dit heeft bewerkt? Waren staten de kernelementen in het verhaal of was wederzijdse
1
,Understanding the European Union John McCormick
functionele samenwerking van staten de sleutel in het proces? De EU is meer dan een typisch
internationale organisatie, maar een Europese superstaat is zij niet. Wat is ze dan wel?
Omdat de EU (en daarvoor de Europese Commissie) door de meeste wetenschappers op het gebied
van integratie – en door Europese politieke leiders – beschouwd werd als een internationale
organisatie, probeerde men de Europese integratie meestal te verklaren door bestudering van
internationale betrekkingen. Maar de laatste jaren is er meer steun gekomen om de Europese Unie
te zien als een politiek systeem op zichzelf en om te gaan kijken naar verklaringen die komen van de
vakgebieden vergelijkende politiek en publiek beleid.
De EU in het internationale systeem
De kenmerken van een staat zijn:
- ze opereert binnen een door grenzen gemarkeerd gebied en controleert de beweging van
mensen, geld, goederen en diensten die de grenzen passeren.
- ze heeft soevereine macht over dat gebied en over de mensen en bronnen binnen haar grenzen
en heeft het alleenrecht om daarbinnen wetten en belastingen op te leggen.
- ze is wettelijk en politiek onafhankelijk en creëert het bestuurssysteem waaronder haar
inwoners leven en voert die ook uit.
- ze heeft legitimiteit, dat wil zeggen dat gewoonlijk zowel haar bevolking als andere staten
erkennen dat ze wettelijke bevoegdheid en autoriteit bezit op haar grondgebied.
Geen van deze kwaliteiten is absoluut: er kunnen theoretische discussies zijn die onzekerheden
creëren over de grenzen van een grondgebied; er kunnen juridische, economische of politieke
moeilijkheden zijn die de soevereiniteit van een staat beperken; en niveaus van legitimiteit variëren
naar mate de burgers van een staat (en de regeringen van andere staten) de bevoegdheden en de
autoriteit van die staat respecteren. Bovendien is de levensvatbaarheid van het staatssysteem de
laatste tijd vaker onderwerp van onderzoek en er zijn velen die menen dat de staat op zijn retour is,
hoofdzakelijk ten gevolge van drie kritieke ontwikkelingen:
Ten eerste staan staten intern onder druk doordat zij bestaan uit naties of groepen van mensen die
door geschiedenis, taal en cultuur aan elkaar verbonden zijn. Er zijn wel staten die samenvallen met
een natie (Japan is bijvoorbeeld overwegend Japans, Swaziland is overwegend Swazi en Portugal is
overwegend Portugees), maar de meeste staten herbergen meerdere verschillende nationaliteiten.
Bijvoorbeeld Spanje: haar bevolking bestaat uit Andalusiërs, Aragonezen, Basken, Cantabrianen,
Castillianen, Catalanen, Galliërs, Navarranen, Valencianen en anderen. Nationale minderheden
binnen staten zijn assertiever geworden en hebben meer zelfbeschikking geëist, en in sommige
gevallen zelfs onafhankelijkheid, zoals de Schotten in Groot-Brittannië, de Koerden in Turkije/Irak
en de inwoners van Québec in Canada.
Ten tweede, de internationale grenzen zijn verzwakt doordat staten vanwege verschillende
belangen banden zijn aangegaan: handel drijven, uitbreiding van markten, bondgenootschappen
ten behoeve van hun veiligheid ontwikkelen en het lenen van geld. Daar kwamen in de afgelopen
decennia de effecten van globalisatie bij: toegenomen onderlinge economische afhankelijkheid,
veranderingen in technologie en communicatie, de toenemende macht van multinationale
corporaties, de groei van internationale markten, de verbreiding van een wereldwijde cultuur en de
harmonisatie van publiek beleid, dat laatste ingegeven door de behoefte om te reageren op
gedeelde of gezamenlijke problemen als terrorisme, grensoverschrijdende milieuvervuiling, illegale
immigratie en zich uitbreidende ziekten. Tegelijkertijd zijn mensen mobieler geworden: complexe
nieuwe patronen van emigratie zijn ontstaan, op basis van een combinatie van economische
behoefte en persoonlijke keuze, en massatoerisme heeft veel van de psychologische grenzen tussen
staten doorbroken.
2
,Understanding the European Union John McCormick
Ten derde zijn staten niet altijd in staat geweest tegemoet te komen aan de eisen van hun inwoners
op het gebied van veiligheid, gerechtigheid, welvaart en mensenrechten: staten zijn vaak met elkaar
in oorlog gegaan, hebben de democratische rechten van hun burgers geschaad, velen hebben
gefaald hun economieën en nationale bronnen zo te beheren dat ze ten behoeve van hun inwoners
kwamen en zowel armoede als sociale verdeeldheid is hardnekkig, zelfs in de meest welvarende en
progressieve staten. Staten zijn ook vaak in gebreke gebleven hun consumenten in hun behoeften
te voorzien op het gebied van goederen en diensten, een probleem dat zich voordeed in combinatie
met de opkomst van multinationale corporaties, die op zoek waren naar nieuwe markten door
staatsgrenzen te doorbreken.
Het verval van de staat viel samen met de groeiende samenwerking tussen staten in zaken van
wederzijds belang. De meest tastbare vorm van samenwerking is die van Internationale
Organisaties (IO’s). Deze promoten vrijwillige samenwerking en coördinatie van en onder hun
leden, maar hebben noch autonome machten noch de autoriteit om hun beslissingen aan hun leden
op te leggen. Sommige IO’s hebben nationale regeringen als hun leden (de Verenigde Naties, de
Wereldhandelsorganisatie (de World Trade Organization) en de NAVO). Andere bestaan uit
nationale non-gouvernementele organisaties, of dat nu multinationale bedrijven zijn (zoals Royal
Dutch/Shell, Sony of Wal-Mart) dan wel belangengroepen die samenwerken om gezamenlijke
doelen van hun leden te halen (zoals het Internationale Rode Kruis en Amnesty International).
Waar regeringen deelnemen in het werk van IO’s wordt het nemen van beslissingen als
intergouvernementeel betiteld: de IO’s worden gebruikt als forums, waarin regerings-
vertegenwoordigers elkaar kunnen ontmoeten, meningen uitwisselen, onderhandelen en werken
aan het bereiken van overeenstemming. Lidmaatschap is vrijwillig en het ontbreekt de IO’s aan
bevoegdheden om belastingen te verhogen en ze zijn in plaats daarvan voor hun inkomsten
afhankelijk van de bijdragen van hun leden. Ze hebben geen onafhankelijke bevoegdheden, want
hun beslissingen zijn het resultaat van de gezamenlijke wil van hun leden. Zij hebben niet de macht
om hun beslissingen kracht bij te zetten en normaliter kunnen ze geen boetes opleggen aan
opstandige leden of andere sancties opleggen dan die door de gezamenlijke leden zijn
overeengekomen. In de meeste gevallen is de enige druk die IO’s aan hun leden kunnen opleggen
een morele (volgens de regels spelen) of het dreigement dat hun lidmaatschap wordt opgeschort
dan wel beëindigd.
In een aantal opzichten lijkt de Europese Unie veel op een standaard IO en het functioneert ook als
zodanig. Het is een vrijwillig genootschap van staten waarin veel beslissingen worden genomen als
resultaat van onderhandelingen tussen de leiders van de staten. Zijn belastingbevoegdheden zijn
beperkt en zijn inkomsten klein. Het heeft weinig dwingende mogelijkheden tot handhaving en – in
tegenstelling tot één van de meest gebruikelijke mythes die door Eurosceptici (criticasters van de
EU) in stand wordt gehouden – zijn instanties hebben weinig onafhankelijkheid, omdat hun taak
voornamelijk is om de wensen van de lidstaten uit te voeren. Geen van hun belangrijkste
functionarissen is rechtstreeks op zijn plaats gekozen, de meeste zijn aangewezen (zoals in het geval
van de Europese Commissarissen of de rechters aan het Europese Hof van Justitie) of bekleden die
positie op grond van een andere functie (zoals de leden van de Raad van Ministers, die hun positie
bekleden omdat zij minister zijn in hun nationale regering).
Toch is de EU meer dan een standaard IO. Haar instanties hebben de macht om wetten en beleid te
maken die bindend zijn voor de lidstaten. Op beleidsgebieden waar de leden gezag aan de EU
hebben afgestaan of overgedragen (dat wil zeggen: waar de EU bevoegdheid heeft), gaat Europees
recht boven nationaal recht. Haar leden zijn niet gelijkwaardig, omdat veel van de beslissingen
worden bereikt volgens het systeem van een gekwalificeerde meerderheid, die is gewogen
overeenkomstig de bevolkingsgrootte van haar lidstaten. Op sommige gebieden, zoals handel, is
aan de EU de autoriteit gegeven om namens de gezamenlijke lidstaten te onderhandelen en andere
3
,Understanding the European Union John McCormick
landen werken samen met de EU instanties, in plaats van met de regeringen van de lidstaten. Op
verschillende gebieden, zoals landbouw, het milieu en mededinging, wordt beleid meer
aangestuurd door besluitvorming op het niveau van de EU dan op die van de lidstaten, wat leidt tot
het fenomeen Europeanisatie: het proces waarbij wetten en beleid van lidstaten in
overeenstemming worden gebracht met EU-recht en beleid.
Waar samenwerking leidt tot de overdracht van dit soort gezag, laten we intergouvernementele
regelingen meer los en gaan we meer richting het supranationalisme. Dit is een
samenwerkingsvorm die resulteert in de totstandkoming van een nieuw niveau van gezag, dat
autonoom is, boven de staat en machtsmiddelen heeft om iets af te dwingen, onafhankelijk van de
van zijn lidstaten. In plaats van een ontmoetingsplaats voor regeringen te zijn en beslissingen te
nemen op basis van met elkaar wedijverende belangen van die regeringen, overstijgt een
supranationale organisatie de belangen van individuele staatsbelangen en neemt zij beslissingen op
basis van gedeelde of toenemende belangen van het geheel.
Is de EU nu intergouvernementeel, supranationaal of een combinatie van beiden? Sommige van
haar instellingen – met name de Europese Raad en de Raad van Ministers – zijn duidelijker
intergouvernementeel, omdat zij ontmoetingsplaatsen zijn voor de regeringsvertegenwoordigers
van de EU lidstaten en beslissingen tot stand komen als een resultaat van compromissen op basis
van met elkaar wedijverende nationale posities. Sommige van de andere instellingen – in het
bijzonder de Europese Commissie en het Europese Hof van Justitie – zijn duidelijker
supranationaal, omdat zij zich richten op de algemene belangen van de EU en hun beleidsmakers
zijn geen nationale vertegenwoordigers. Maar het debat over de logica en de persoonlijkheid van de
EU heeft nog maar weinig keiharde antwoorden opgeleverd, voor het overgrote deel door
tegenstrijdige opvattingen over hoe de EU zich heeft ontwikkeld.
Het proces van integratie begrijpen
De grenzen van staten onderling kunnen om meerdere redenen wijzigen, poreuzer worden of zelfs
helemaal verdwijnen. Staten kunnen bijvoorbeeld onder dwang worden samengebracht, zoals in
Europa gebeurd is onder Napoleon en Hitler. Ze kunnen ook samenkomen uit de behoefte aan
veiligheid tegenover een gezamenlijke dreiging van buitenaf, zoals de leden van de NAVO tijdens de
koude oorlog. Ze kunnen verder gezamenlijke waarden en doelen delen en overeenkomen om
samen te werken of bronnen in bepaalde gebieden te delen, zoals de Scandinavische landen dat
hebben gedaan op het gebied van transport, onderwijs en paspoorten. Ze kunnen tot slot besluiten
om vrede en hun kwaliteit van leven succesvoller te bevorderen door samen te werken in plaats van
onafhankelijk van elkaar, zoals de leden van de VN dat hebben gedaan.
De onderlinge betrekkingen van staten in Europa zijn lang beïnvloed door de eerste twee motieven,
maar sinds 1945 is dit verschoven naar het derde en vierde motief. Met andere woorden: dwang en
noodzaak is vervangen door aanmoediging. Maar waarom en hoe het proces zich heeft ontvouwd en
hoe het zich heeft ontwikkeld zoals dat is gebeurd, dat blijft een zaak van discussie. Er waren
verschillende visies.
Federalisme - Er was een idealistisch idee dat uit de ruïnes van het naoorlogse Europa voortkwam
om met het verleden te breken en een nieuwe Europese federatie te creëren. Federalisme was
gebaseerd op het argument dat staten hun politieke rechten verloren hadden, omdat zij niet de
veiligheid van hun burgers konden garanderen en dat, als het vooroorlogse systeem herbouwd zou
worden, er een terugkeer zou komen naar het nationalisme en nog meer conflicten. Federalisten
pleitten in plaats daarvan voor een federaal Europa, hopende dat politieke integratie gevolgd zou
worden door economische, sociale en culturele integratie. Met dit optimistische idee in gedachten
werd in 1946 de Europese Unie van Federalisten opgericht, maar op het moment dat deze in 1948
het eerste congres zou hebben, waren nationale politieke systemen aan de betere hand en stonden
4
, Understanding the European Union John McCormick
de federalisten aan de kant. Het congres was in staat om akkoord te gaan met de instelling van de
Raad van Europa, maar het moest een compromis sluiten met het meer bescheiden doel van intra-
Europese samenwerking.
Realisme - Het naoorlogse denken over internationale betrekkingen werd in plaats daarvan
gedomineerd door het meer pessimistische denkbeeld van realisme, dat stelt dat staten de
belangrijkste spelers zijn op het wereldtoneel (omdat er geen hogere soevereine macht is) en dat
staten ernaar streven hun onderlinge belangen te beschermen. Realisten spreken van het belang om
te overleven in een vijandige wereldomgeving en zij stellen dat staten zowel conflict als
samenwerking gebruiken om hun veiligheid te verzekeren door een machtevenwicht ten opzichte
van andere staten. In deze analyse zou de EU tegenwoordig een verzameling van soevereine staten
zijn, die hun autoriteit over hun eigen zaken behouden, autoriteit aan nieuwe
samenwerkingsverbanden alleen overdragen wanneer het hen uitkomt en zich het recht
voorbehouden die autoriteit op elk moment terug te nemen. Kort gezegd, realisten beweren dat de
EU alleen bestaat omdat de regeringen van de lidstaten hebben besloten dat het in hun grootste
belang is. Realisme was een antwoord op de spanningen die ontstonden uit de nucleaire periode,
maar het verklaarde niet de opkomst van samenwerking die na de Tweede Wereldoorlog kwam en
liet vele vragen omtrent de motieven van internationale betrekkingen onbeantwoord.
Functionalisme - Een alternatieve zienswijze werd geboden door het functionalisme, dat gebaseerd
was op het idee van in oplopende stappen overbruggen van de kloof tussen staten door functionele,
specifieke organisaties op te zetten. Dus in plaats van grote zaken als bijvoorbeeld economie en
defensiebeleid te coördineren, geloofden functionalisten dat zij de vrede dichter bij konden brengen
door integratie te promoten op betrekkelijk niet-controversiële gebieden, zoals de postdienst of een
particuliere industriesector, of door technische onderwerpen als gewichten en maten te
harmoniseren. Terwijl realisten spraken van competitie, conflict en eigenbelang, waren
functionalisten meer gericht op samenwerking. Waar realisten bezorgd waren om betrekkingen
tussen regeringen, stelden functionalisten dat samenwerking beter bevorderd werd door technische
experts dan door regeringsvertegenwoordigers. Zij concentreerden zich op de innerlijke dynamiek
van samenwerking en betoogden dat, wanneer staten op bepaalde beperkte gebieden zouden
samenwerken en nieuwe instanties creëren om die samenwerking te overzien, zij op aanvullende
gebieden zouden gaan samenwerken door een ‘onzichtbare hand’ van integratie. Kort gezegd,
functionalisten stelden dat Europese integratie haar eigen logica heeft, waaraan de deelnemende
landen moeilijk weerstand zouden kunnen bieden.
De Britse sociale wetenschapper David Mitrany definieerde de functionele benadering als een
poging om “gezag te verbinden aan een speciale activiteit en te breken met de traditionele
verbinding tussen autoriteit en een bepaald gebied.” Volgens hem waren transnationale openbare
lichamen niet alleen beter in staat efficiënter in welvaart te voorzien dan nationale regeringen, maar
ook dat zij zouden kunnen helpen om de loyaliteit van het volk aan de staat zouden kunnen
verminderen en zo ook de kansen op internationale conflicten. Hij pleitte voor de oprichting van
afzonderlijke lichamen met autoriteit op specifieke gebieden, zoals veiligheid, transport en
communicatie. Het zouden volgens hem uitvoerende lichamen moeten zijn met autonome taken en
bevoegdheden, plus enkele van de taken die nationale regeringen ook doen, maar dan op een ander
niveau. Deze specifieke aandacht op speciale functies zou de internationale samenwerking beter en
effectiever bevorderen dan grootse daden. De dimensies en structuren van deze internationale
organisaties zouden niet van tevoren bepaald hoeven zijn, maar in plaats daarvan door hen zelf.
Als deze functionele organisaties eenmaal opgericht zouden zijn, stelde Mitrany, dan zouden ze met
elkaar moeten samenwerken. Bijvoorbeeld spoor-, weg- en luchtvaartmaatschappijen zouden op
technisch gebied met elkaar moeten samenwerken, zoals de coördinatie van tijdschema’s en
overeenstemming hoe om te gaan met verschillende aantallen van personen- en vrachtvervoer. Als
5
