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Cours de droit administratif, L2S2
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Cours complet de droit administratif du second semestre de deuxième année
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Droit administratif (S4)Chapitre introductif : La présentation générale de l’admin française
Rappel : l’Etat français est unitaire et décentralisé. Au départ, il y avait une organisation
administrative centralisée consistant en ce que l’ensemble des décisions administratives
et leur exécution relevait des seules administrations de l’Etat, seule personne morale de
droit public. Cette tradition du système administratif français trouve son origine dans
l’AR, conçue pour parfaire l’unité du royaume et fondée sur le principe d’égalité des
citoyens. C’était un instrument indispensable de maintient de l’ordre public (OP) et de
mise en oeuvre des politiques publiques dans un soucis d’égalité des citoyens.
Il a fallu attendre 2003 pour que la Constitution soit modi ée (28 mars) pour que l’Etat
français soit consacré comme un Etat décentralisé, ce qui veut dire que les collectivités
locales qui avaient été décentralisée par la première loi de décentralisation de 1982
constituent des personnes morales de droit public disposant d’une certaine autonomie
que l’on quali e de libre administration (art. 72). l’Etat n’est plus la seule personne
morale à mener à bien des missions de service public, ce pouvoir est désormais partagé
notamment entre l’Etat et les collectivités territoriales.
l’Etat prend des missions applicables sur le territoire national mm s’il est possible de les
adapter à un niveau local tandis que les collectivités territoriales sont limitées par leur
territoire géographique. Par ailleurs, la décentralisation suppose également un partage
matériel des compétences, les collectivités territoriales intervenant dans tous les
domaines de compétence qui leur sont dévolus par la loi. l’Etat peut transférer la gestion
de certaines compétences aux collectivités territoriales, ce dessaisir de ses compétences
à leur pro t. Ce transfert s’accompagne en principe de moyens humains et matériels.
l’Organisation de l’administration en France doit être présentée en tenant compte de la
décentralisation.
Section 1 : l’administration d’Etat
Elle a été allégée à partir du moment où l’Etat a été décentralisé néanmoins elle reste une
véritable nébuleuse.
I. Les administrations centrales
En principe, les administrations centrales sont les administrations ministérielles qui pour
la plupart se trouvent dans la capitale. Cependant il y a eu quelques mouvements de
délocalisation qui se sont présentés comme des correctifs à la centralisation. Il y avait
donc eu un transfert géographique de certaines administrations vers la banlieue ou la
province. Ex : l’ENA située à Strasbourg
A. Les autorités administratives suprêmes
Le président de la République (PR) et le premier ministre (PM) sont les deux autorités
suprêmes de l’Etat. Ce sont des autorités publiques investies de compétences
administratives générales qui leurs sont dévolues par la Constitution qui prévoit un
certain bicéphalisme administratif, chacun ayant à priori des compétences admin
distinctes.
Ex : la C (art. 21) prévoit que le PM dirige le gouvernement mais comme l’art. 20 dit que
le gouvernement dispose de l’administration et de la force armée, cela fait du PM une
autorité admin suprême dont relève l’ensemble de l’administration centrale. Par ailleurs,
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, l’art. 13 de la C dispose que le PM exerce le pouvoir réglementaire par decret simple, càd
non soumis au Conseil des Ministres. C’est ce qu’on appelle aussi le pouvoir
réglementaire d’exécution des lois auquel on peut rajouter un pouvoir réglementaire
autonome détaché des lois (art. 37).
Le PR est en principe limité dans ses pouvoirs admin et est doté par la C de compétences
admin d’attribution qui se classent en deux catégories : pouvoir réglementaire et pouvoir
de nomination.
Le pouvoir réglementaire consiste à signer les ordonnances et décrets délibérés en CDM.
Outre son pouvoir réglementaire, le PR nomme par des décrets individuels aux emplois
civils et militaires de l’Etat.
Des services gravitent autour de ces autorités admin (service de Matignon désignés par le
PM et de la présidence ; prévus dans aucun texte). Il existe aussi des services bcp plus
institutionnels comme l’Etat-major du PR.
Un département ministériel représente l’ensemble des services placés sous l’autorité d’un
ministre, composés de ministres, de leur cabinet et Etat-major respectifs mais aussi de
directions ministérielles.
Les ministres sont nommés par le PR (art. 8), être ministre (art. 23) suppose de ne pas
avoir d’autre fonction. Malgré tout, les ministres ne disposent pas du pouvoir
réglementaire G puisque c’est le PM qui est compétent pour adopter les décrets. Les
ministres participent au pouvoir réglementaire mais il ne sont pas des autorités
réglementaires en dehors des hypothèses de délégation de compétences données par le
PM, des hypothèses de police admin spéciale, et en dehors d’un pouvoir réglementaire
particulier (27 avril 1962, Sicard) : les ministres ont compétence pour signer ou contre-
signer des mesures individuelles que comporte nécessairement l’application d’un décret.
Dernière hypothèse, arrêt Jamart, 7 février 1936.
Chaque ministre est à la tête de départements ministériels dans lesquels on retrouve des
cabinets, Etat-major particuliers mais surtout des directions ministérielles qui constituent
les principales divisions internes des ministères. Elles sont soit chargées de l’un des
secteurs d’activité spéci ques relevant du ministère (directions verticales), soit chargées
des a aires G (directions horizontales). On parle de direction G lorsqu’elles sont
prolongées par des services déconcentrés, elles-mm divisées en directions.
B. Les organes consultatifs (ou de contrôle)
Il s’agit d’administrations centrales d’accompagnement dont le but est d’éclairer les
choix qui vont être opérés par les administrations de décision. Depuis qq années on
assiste à un développement très fort des organes consultatifs au sein de l’administration
centrale. Les raisons de ce succès sont de deux ordres : d’ordre technique quand il s’agit
de s’entourer d’experts scienti ques a n de solliciter leur avis sur certaines décisions, et
démocratiques lorsqu’il s’agit d’associer les citoyens aux décisions qui les concerne.
Certains organes consultatifs sont prévus par la loi (CE, Conseil supérieur de la
magistrature, conseil économique social et environnemental). Les autres sont créés par
voie législative ou réglementaire.
Il y a aussi des organismes de contrôle au niv central ou inspections G qui gèrent les
missions de contrôle interne au sein des administrations centrales, rattachées à la plupart
des grands ministères (inspection générale de la police nationale, de l’éducation
nationale et de la recherche, des nances ou encore des a aire sociales).
II. Les administrations déconcentrées
La déconcentration a pour but l’allègement de l’administration centrale mais aussi le
rapprochement de l’administration et des administrés a n d’accélérer le processus de
décision et d’adapter les décisions prises aux spéci cités locales. C’est un processus qui
vise à rendre l’administration centrale plus e cace, en mettant en place des relais de
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,l’administration centrale à divers échelons territoriaux, le premier étant l’échelon
départemental.
Au niv départemental : initialement les services déconcentrés de l’Etat ont été institués et
organisés au niv départemental. Le département est donc la circonscription de droit
commun de l’administration déconcentrée de l’Etat. Parmi ces autorités il y a le préfet,
autorité clé de la déconcentration au niv départemental. Il est nommé par décret du PR
pris en CDM sur proposition du PM et du ministre de l’intérieur. Ils ont des attributions
très importantes nombreuses et variées :
- Mission de représentation de l’Etat et du gouvernement au niv départemental. Il tient
informé la population des décisions prises au niv national, il conclut au nom de l’Etat
toutes les conventions passées avec les collectivités territoriales et les établissements
publics. Il assure aussi la représentation de l’Etat auprès des organismes qui reçoivent
les concours nanciers de l’Etat.
- Contrôle de légalité : à partir du moment où en 1982 on a décidé de créer des autorités
décentralisées et d’abandonner le système de tutelle, les préfets se sont vu attribué
une fonction de contrôle de légalité mais aussi de contrôle budgétaire qui s’exerce sur
les autorités décentralisées càd les communes et départements en ce qui concerne les
collectives territoriales et certains établissements publics locaux dont le siège se situe
dans le département. Cette fonction a été élevée au niv constit (art. 72).
- La police admin : le préfet est autorité de police admin. L’art. 34 le charge d’assurer le
maintient de l’OP et la sécurité de la population. Il exerce ce pouvoir dans le cadre de la
loi.
Pour exercer ces mission, le préfet a des collaborateurs, notamment le secrétaire d’Etat et
un directeur de cabinet.
Au niveau régional, l’administration déconcentrée s’est développée récemment,
notamment depuis la loi du 6 février 1992. Auparavant les missions dévolues aux
services déconcentrés régionaux étaient spécialisées dans le développement économique
et l’aménagement du territoire. Désormais, l’administration déconcentrée au niv régional
est désignée comme l’échelon territorial « de l’animation et de la coordination des
politiques de l’Etat ». Elle est également désignée comme chargée de la mise en oeuvre
des politiques nationales et de l’UE en matière d’emploi, d’innovation, de recherche,
culture, statistiques publiques, développement éco et social et d’aménagement durable
du territoire.
Au sommet de ces services déconcentrés au niv régional, il y a le préfet de région.
Le préfet de région est lui-même préfet de département. Ce qui les di érencie est la
nature des attributions spéci ques. Il n’y a pas de pouvoir hiérarchique entre le préfet de
région et de département. En revanche, dans l’exécution des politiques nationales et
communautaires dont le préfet de région est responsable, celui-ci a la possibilité
d’adresser des instructions au préfet de département. Le préfet de région, contrairement
au préfet de département n’a pas de pouvoir en matière de police admin ni en matière de
sécurité nationale, ces missions restant propres au préfet de département. En n, le préfet
de région dispose de services déconcentrés et de directions régionales telles que la
DREAL, la DRAC ou encore la DIRECTE.
Il existe des services déconcentrés de l’Etat au niv régional qui ne relèvent pas de
l’autorité du préfet de région. Ex : agences régionales de la santé (ARS), échappent au
schéma territorial traditionnel et qui dépendent directement du ministre de la santé ; les
rectorats, dépendent directement de l’autorité du ministre de l’éducation nationale.
Aucune de ces administrations n’a de personnalité juridique, elles agissent toutes pour le
compte de l’Etat.
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, Il existe une administration déconcentrée à un niv infra-départemental par exemple au
niveau des arrondissements qui sont des échelons admin de proximité permettant
d’établir un contact réel entre l’Etat et les communes rurales notamment, et échelons
destinés à aider les communes rurales à mener à bien des projets de développement.
Les sous-préfets sont des autorités déconcentrées de l’Etat, ils ont la charge d’assister
les préfets de département dans la représentation territoriale de l’Etat, son intervention
étant axée autour de 3 missions : le respect des lois et règlements, le maintient de l’OP et
la sécurité des populations, l’animation et la coordination de l’action des services de
l’Etat au niv de l’arrondissement dans lequel il exerce. En n, les sous préfets participent
aussi à l’exercice du contrôle admin (contrôle de légalité, budgétaire des actes pris par
les collectivités territoriales).
Le maire est aussi dans certains cas une autorité déconcentrée de l’Etat. Un maire a une
double casquette. Leur mission principale est d’être la principale autorité décentralisée
représentant la commune dans laquelle ils sont été élus, mais il peut aussi agir au nom et
pour le compte de l’Etat comme une autorité déconcentrée (agent de l’Etat). En tant
qu’agent de l’Etat le maire dispose de deux types d’attribution. Tout d’abord des
attributions purement admin (par ex la charge de publier les lois et règlements adoptés
au niv national). En n et surtout, le maire peut prendre des décisions en matière
d’urbanisme en tant qu’agent de l’Etat lorsque la commune dont il est le maire ne détient
pas de plan local d’urbanisme. Le maire est également o cier d’état civil et o cier de
police judiciaire, là aussi il agit en tant qu’agent de l’Etat.
III. Les autorités admin indépendantes (AAI) et les autorités publiques
indépendantes (API)
Elles désignent certaines institutions créées par la loi et dotées d’une autonomie par
rapport à l’administration centrale. Ces institutions sont chargées d’une mission
spéci que de régulation dans des domaines économiques ou sociaux sensibles. La
régulation signi e le fonctionnement harmonieux du secteur dont ces institutions ont la
charge. Ces AAI peuvent pour certaines posséder des pouvoirs de contrôle ou d’enquête
sur les organismes publics ou pv intervenant dans les secteurs dont elles ont la charge.
Les institutions peuvent procéder à des véri cations et auditions, certaines possèdent des
pouvoirs de décision voire coercitifs tandis que d’autres ne peuvent mettre en oeuvre que
des pouvoirs d’in uence, d’avis, de recommandation dépourvus de force coercitive. En n,
certaines ont le pouvoir de condamnation nancière.
Il existe 7 API : le CSA (conseil supérieur de l’audiovisuel), l’agence française de lutte
contre le dopage, la haute autorité de santé, la haute autorité pour la di usion des
oeuvres et protection des droits sur internet.
Il existe 19 AAI : autorité de la concurrence, de la sureté nucléaire, la CNIL, le défenseur
des droits.
Ces AAI sont indépendantes mais les API sont liées budgétairement à un ou plusieurs
ministères.
Section 2 : l’administration décentralisée
Elle est issue d’un processus qui a commencé par la loi du 2 mars 1982 qui s’est
poursuivie par celle du 6 février 1992 (ATR) et qui a connue son point d’aboutissement
avec la révision du 17 mars 2003 modi ant l’art premier de la C qui dispose désormais
que l’organisation de la Rep fr est décentralisée. La décentralisation s’est traduite
concrètement par la création de personnes juridiques publiques distinctes de l’Etat et
jouissant d’une certaine autonomie vis-à-vis de l’Etat qu’on quali e de libre
administration des collectivités territoriales, elle se traduit aussi par des transferts de
compétence de l’Etat vers les autorités décentralisées.
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