Samenvatting van het boek: Hoofdzaken van bestuursrecht door Prof. mr. drs. F.C.M.A. Michiels achtste druk. Geschreven bij het vak Staats- en Bestuursrecht.
Samenvatting - Hoofdzaken van het Bestuursrecht
Prof. Mr. Drs. F.C.M.A. Michiels
Handhaving, Rechtsbescherming, Bevoegdheden, Organisatie & Normering
Hoofdstuk 1: Inleiding – blz. 1 t/m 10
Legaliteitsbeginsel: De overheid heeft voor haar vele handelingen en bevoegdheden een
grondslag nodig in een democratisch tot stand gekomen wet. Voorts dient de overheid waar het
handelingen verricht, dit conform de wet te doen.
Specialiteitsbeginsel: houdt in dat het bestuur bij de uitvoering van een bepaalde wettelijke
regeling slechts die belangen mag behartigen ter bescherming waarvan de betrokken regeling in
het leven is geroepen.
Hoofdstuk 2: Kenmerken van het bestuursrecht – blz. 11 t/m 42
Paragraaf 2.2: Twee uitgangspunten
Volgens het legaliteitsbeginsel moeten bestuursorganen dus de hen gegeven bevoegdheden
uiteraard conform de daarvoor geldende wettelijke regels en rechtsbeginselen uitoefenen. Eenieder
moet zich in een rechtsstaat immers aan het recht houden, dus ook de overheid. Daarnaast is het zo
dat de overheid vele algemene belangen behartigd. Het zou echter gevaarlijk zijn haar op pad te
sturen met de taak (en de bijbehorende bevoegdheden) het algemeen belang te behartigen, zonder
dit nader te specificeren. Daarmee zou de deur naar willekeurig optreden worden opengezet, want
‘het algemeen belang’ is zo weinig bepaald, dat de overheid zich daarachter volgens het
specialiteitsbeginsel altijd wel zou kunnen verschuilen om ook slechte beslissingen te rechtvaardigen.
Wetten dienen daarom een (min of meer) specifiek belang en geven aan een of meer organen
nauwkeurig omschreven bevoegdheden om dat specifieke belang te behartigen. Daarmee wordt het
bestuur in de teugels gehouden en heeft de rechter een maatstaf waarmee hij het bestuurlijke
optreden kan toetsen. Het bestuur mag bij het gebruik van een bevoegdheid, toegekend in een
bepaalde wettelijke regeling, dus slechts het belang behartigen waarvoor die regeling speciaal is
vastgesteld.
Paragraaf 2.3: De structuur van de bestuursrechtelijke normstelling
De staats- en bestuursrechtelijke regels kennen een hiërarchische opbouw. Regelgeving komt op
verschillende bestuurlijke niveaus tot stand, waarbij een lagere regeling niet in strijd mag komen met
een hogere. De meeste regels gelden voor een onbepaald aantal gevallen, maar er zijn ook
voorschriften e.d. die verbonden zijn aan besluiten voor individuele gevallen (beschikkingen);
1. Verdragen/Secundair verdragsrecht (zoals EVRM en EU-verdrag)
2. Statuut
3. Grondwet
4. Wetten in formele zin (zoals Awb)
5. Koninklijke Besluiten die regels bevatten (zoals amvb’s)
6. Ministeriële regelingen (verordeningen)
7. Provinciale verordeningen
8. Gemeentelijke verordeningen en waterschapsverordeningen
9. Beleidsregels
10. Voorschriften/verplichtingen verbonden aan een beschikking
Beleidsregels zijn geen wettelijke regels en komen daarom onderaan het regelbouwwerk. Het zijn
regels die bestuursorganen (op alle bestuurlijke niveaus) meestal voor zichzelf opstellen, om een
eerlijke en consistente uitvoering van aan hen toegekende bevoegdheden mogelijk te maken.
Paragraaf 2.4: De Algemene wet Bestuursrecht
1
,2.4.1 Algemeen
In de Grondwet 1983 werd een verplichting tot het vaststellen van een wet die de algemene regels
van het bestuursrecht zou bevatten (nu art. 107 Grondwet). Het bestuursrecht was namelijk zeer
verbrokkeld. Er waren tal van procedurele voorschriften die van elkaar verschileden, terwijl voor die
verschillen veelal geen rechtvaardiging was te geven.
De structuur van de Awb
De Awb begint met definitiebepalingen. Daarnaast kent de Awb een opbouw die gaat van algemeen
naar bijzonder. De hoofdstukken 1 en 2 zijn het meest algemeen. Zij bevatten voornamelijk
definitiebepalingen en bepalingen voor het verkeer tussen burgers en bestuursorganen. Een
bijzondere vorm van dit verkeer is het nemen van besluiten jegens burgers; daarvoor worden
inhoudelijk een procedurele normen gegeven in hoofdstuk 3. Vervolgens worden in hoofdstuk 4
normen gegeven voor enkele specifieke categorieën besluiten. Dit gebeurt ook in hoofdstukken 5 en
10 ten aanzien van de daar geregelde besluiten. Eenzelfde soort trechtervorming treffen we aan bij
de hoofdstukken 6,7 en 8. Hoofdstuk 6 bevat algemene bepalingen ten aanzien van bezwaar en
beroep, terwijl de hoofdstukken 7 en 8 bijzondere bepalingen bevatten ten aanzien van specifieke
vormen (rechts)bescherming. Bij elk van die bijzondere vormen gelden dus ook steeds de algemene
bepalingen van hoofdstuk 6. De Awb kent dus een gelaagde structuur.
Met de Awb is getracht een viertal doelen te bereiken:
Er zou meer eenheid in de bestuursrechtelijke wetgeving moeten komen.
Het systematiseren en vereenvoudigen van bestuurlijke wetgeving. Dit is gebeurd door vele min
of meer gelijkluidende bepalingen in vele afzonderlijke wetten te vervangen door een algemene
regeling in de Awb.
Het in de wet vastleggen van normen die in de rechtspraak zijn ontwikkeld. Te denken valt
hierbij aan enkele beginselen van behoorlijk bestuur, zoals het zorgvuldigheidsbeginsel en het
motiveringsbeginsel.
Het treffen van voorzieningen die naar hun aard een algemene regeling behoeven omdat ze
anders in elke regeling afzonderlijk zouden moeten worden getroffen. Een goed voorbeeld
daarvan vormt de zogenaamde doorzendplicht, ingeval een stuk (aanvraag, bezwaar- of
beroepschrift) bij de verkeerde instantie wordt ingediend (art. 2:3 en art. 6:15 Awb).
In de Awb is voorts getracht uitdrukking te geven aan het feit dat de overheid, anders dan vroeger, in
een min of meer ‘horizontale relatie’ tot de burgers staat. Tegenwoordig zijn overheid en burger
veelal partners in het proces van besluitvorming. Daarbij past een juridische relatie (een
rechtsbetrekking) die wordt gekenmerkt door een zekere mate van wederkerigheid: burger en
bestuur hebben allebei rechten en plichten.
2.4.2 Relatie tot andere wetgeving
De Awb strekt er niet toe voor alle delen van het bestuursrecht een sluitende, alles omvattende
regeling te geven. Dat zou ook niet kunnen; veel onderwerpen moeten in andere wetten en – vooral –
in lagere wetgeving worden uitgewerkt, omdat er nu eenmaal veel verschillende beleidsterreinen en
situaties bestaan. Die vragen om regelingen die zijn toegesneden op de problemen die zich op de
onderscheiden terreinen en in de verschillende situaties voordoen. Er zijn vier manieren waarop de
Awb richting geeft aan andere wetgeving, variërend in de mate van dwingendheid.
a. Dwingend recht
Een goed voorbeeld vormt art. 6:7 Awb, waarin de bezwaar- en beroepstermijn wordt vastgesteld op
zes weken. Afwijking daarvan in lagere wetgeving is niet toegestaan en zal in een beroepsprocedure
door de rechter onverbindend worden geacht. Afwijking in andere wetten in formele zin zou
weliswaar zo veel mogelijk moeten worden beperkt, maar is wel toegestaan. De Awb is belangrijk
2
,vanwege haar algemeenheid, maar gaat niet boven andere wetten in formele zin. Wanneer een
bijzondere wet en de Awb met elkaar strijden, gaat de bijzondere wet zelfs voor.
b. Regelend recht
De Awb bevat de, als meest wenselijk beschouwde, hoofdregel, maar staat afwijking daarvan ook in
lagere wetgeving uitdrukkelijk toe. Zo bepaalt art. 4:1 Awb dat een aanvraag schriftelijk wordt
ingediend tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald.
c. Aanvullend recht
De regels is in beginsel te vinden in andere wetgeving, doch wanneer in de desbetreffende regeling
niets staat, geldt de bepaling van de Awb. Zo gaat art. 3:6 ervan uit dat in bijzondere wettelijke
voorschriften aan adviseurs is voorgeschreven binnen hoeveel tijd ze moeten adviseren. Waar dat
niet is gebeurd, geldt hetgeen in art. 3:6 Awb staat: het orgaan kan een termijn bepalen.
d. Facultatief recht
Deze variant is te vinden in art. 3:10 Awb dat de toepasselijkheid van de openbare
voorbereidingsprocedure betreft. Genoemd artikel geeft voor gevallen waarin voor het nemen van
besluiten iet reeds bij wettelijk voorschrift is bepaald dat deze afdeling geldt, aan andere (ook lagere)
regelgevers en bestuursorganen de bevoegdheid te bepalen dat afdeling 3.4 moet worden toegepast
bij de voorbereiding van bepaalde besluiten. Dat mogen ze dus doen, maar het hoeft niet; vandaar de
term facultatief.
De vier soorten recht overziend, kunnen we stellen dat bij dwingend en regelend recht in de Awb een
voorkeur voor de Awb-regel wordt uitgesproken, terwijl bij aanvullend en facultatief recht het
initiatief bij de bijzondere regelgever wordt gelegd. Praktisch gesproken is het van belang aan de
bewoordingen van wetsartikelen te kunnen zien van welk soort recht sprake is. De vrijheid van met
name lagere regelgevers ten opzichte van de Awb verschilt immer sper soort recht. Bovenstaand
overzicht kan dus behulpzaam zijn bij het bepalen van de verbindendheid van een lagere regelging
wanneer die iets regelt dat op het terrein van de Awb ligt. Voor de relatie van de Awb tot andere
wetten in formele zin is het overzicht van minder groot belang, omdat een bijzondere wet altijd van
de Awb kan afwijken en voor die relatie de vraag naar verbindendheid van de andere regeling dus
geen rol speelt.
Paragraaf 2.5: Het begrip besluit
Art. 1:3 lid 1 Awb definieert het besluit als: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan,
inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Wanneer is iets een besluit?
Beslissing: het moet gaan om een beslissing, dat wil zeggen een wilsverklaring met een definitief
karakter. Het weergeven van een standpunt van het bestuursorgaan en het geven van inlichtingen
over feiten zijn geen beslissingen.
Schriftelijk: hoewel bestuursorganen ook mondeling beslissingen kunnen meedelen, horen
bestuurlijke beslissingen in een moderne rechtsstaat in het algemeen op schrift te worden gezet.
Voor de rechtsbescherming is het schriftelijkheidsvereiste van belang uit bewijstechnisch
oogpunt. Het begrip ‘schriftelijk’ moet ruim worden uitgelegd: onder schriftelijk moet worden
verstaan: weergave door middel van schrifttekens.
Bestuursorgaan: dit zijn organen van de Staat, de provincies, de gemeenten, de waterschappen
en een aantal andere publiekrechtelijke lichamen. Maar onder omstandigheden kunnen ook
andere, zelfs private, instellingen of personen bestuursorgaan zijn in de zin van de Awb. De
definitie van bestuursorgaan staat in art. 1:1 Awb, zij wordt behandeld in 3.3.
Rechtshandeling: een rechtshandeling is een handeling die gericht is op enig rechtsgevolg. Een
rechtshandeling strekt er met andere woorden toe een recht of bevoegdheid te geven of te
3
, ontnemen dan wel een plicht op te leggen of ongedaan te maken. Er wordt dus een verandering
aangebracht in een of meer bestaande bevoegdheden, rechten en/of plichten. Beslissingen tot
het verrichten van feitelijke handelingen zijn geen rechtshandelingen en dus geen besluiten.
Feitelijke handelingen en beslissingen tot het verrichten daarvan zijn ingeval ze onrechtmatig zijn
en tot aansprakelijkheid leiden wel rechtsfeiten. Aldus is er een driedeling:
1. Feitelijke handelingen zonder rechtsgevolg;
2. Feitelijke handelingen waaraan het recht een rechtsgevolg verbindt dat niet met de handeling
is beoogd;
3. Rechtshandelingen (handelingen die gericht zijn op het ontstaan van een rechtsgevolg)
Publiekrechtelijk: publiekrechtelijk zijn die besluiten en handelingen tot het nemen
respectievelijk verrichten waarvan, bij of krachtens een wet in formele zin, exclusief aan een
bestuursorgaan de bevoegdheid is verleend. Privaatrechtelijke handelingen zijn geen besluiten,
omdat ze niet publiekrechtelijk van aard zijn. In enkele gevallen wordt een rechtshandeling als
publiekrechtelijk beschouwd zonder dat de bevoegdheid tot het verrichten ervan in een
wettelijke bepaling is toegekend. Dit geldt voor sommige subsidies, de terugvordering van
uitkeringen en het buitenwettelijk toekennen van schadevergoeding.
Paragraaf 2.6: Openbaarheid van bestuur
De Wob (Wet openbaar bestuur) draagt bestuursorganen op om burgers informatie te verstrekken,
zowel uit eigen beweging (art. 8 en 9) als op verzoek (art. 3-7). Bij het weigeren te voldoen aan een
verzoek tot openbaarmaking kan de burger naar de rechter gaan. Het verzoek moet informatie
betreffen, neergelegd in documenten. Het verzoek moet voorts een bestuurlijke aangelegenheid
betreffen, welke aangelegenheid bij het verzoek moet worden genoemd. Bij de wijze van
informatieverstrekking wordt de voorkeur van de verzoeker gevolgd, tenzij dat in een concreet geval
redelijkerwijs niet kan worden gevergd of de informatie al in een andere voor het publiek gemakkelijk
toegankelijke vorm beschikbaar is (art. 7 lid 2 Wob).
Er zijn ook andere dan openbaarheidsbelangen. In art. 10 Wob zijn daarom absolute en relatieve
gronden vermeld om de informatie niet te verstrekken, bij een verzoek om informatie als
weigeringsgronden aangeduid. De absolute weigeringsronden zijn genoemd in lid1, de relatieve in lid
2 van art. 10. Doet zich een absolute weigeringsgrond voor, dan moet het verzoek worden geweigerd.
Een voorbeeld van een absolute weigeringsgrond is het schaden van de veiligheid van de Staat. Ook
bij een informatieverstrekking uit eigen beweging, op grond van art. 8 Wob, gelden de
bovenvermelde gronden. De Wob kent in art. 11 nog enkele andere beperkingen op de
openbaarheid, voornamelijk in verband met de bescherming van persoonlijke beleidsopvattingen van
ambtenaren.
4
The benefits of buying summaries with Stuvia:
Guaranteed quality through customer reviews
Stuvia customers have reviewed more than 700,000 summaries. This how you know that you are buying the best documents.
Quick and easy check-out
You can quickly pay through credit card or Stuvia-credit for the summaries. There is no membership needed.
Focus on what matters
Your fellow students write the study notes themselves, which is why the documents are always reliable and up-to-date. This ensures you quickly get to the core!
Frequently asked questions
What do I get when I buy this document?
You get a PDF, available immediately after your purchase. The purchased document is accessible anytime, anywhere and indefinitely through your profile.
Satisfaction guarantee: how does it work?
Our satisfaction guarantee ensures that you always find a study document that suits you well. You fill out a form, and our customer service team takes care of the rest.
Who am I buying these notes from?
Stuvia is a marketplace, so you are not buying this document from us, but from seller sophiederksen. Stuvia facilitates payment to the seller.
Will I be stuck with a subscription?
No, you only buy these notes for $5.89. You're not tied to anything after your purchase.
