Bestuursrechter, dit is onevenredig bezwarend

COLLEGEJAAR 2023/2024
1974 WOORDEN




BESTUURSRECHTER, DIT IS ONEVENREDIG
BEZWAREND
IN HOEVERRE IS HET VERSCHIL IN BEROEPSMOGELIJKHEDEN TUSSEN DE BESTUURLIJKE
WAARSCHUWING GEBASEERD OP EEN WETTELIJK VOORSCHRIFT EN DE BUITENWETTELIJKE
WAARSCHUWING IN DE PRAKTIJK PROPORTIONEEL?



INDIA BRANDS
S1121411


, 1. Inleiding
De aanduiding van een rechtshandeling als ‘besluit’ is van aanzienlijk belang, voornamelijk
vanwege de daarmee verbonden mogelijkheid tot het instellen van beroep. Conform artikel
1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) kunnen alleen
belanghebbenden beroep instellen bij de bestuursrechter in eerste aanleg tegen een besluit. 1
Desondanks is het voor belanghebbenden vaak niet duidelijk of een bestuurshandeling wordt
aangemerkt als een besluit, wat leidt tot onzekerheid omtrent de beroepsmogelijkheden bij
de bestuursrechter.

In dit perspectief is eveneens de aanduiding van de bestuurlijke waarschuwing als ‘besluit’
van belang. In het verleden verschilden de opvattingen van diverse bestuursrechters
aanzienlijk.2 Naar aanleiding van deze wisselende jurisprudentie heeft de Afdeling
bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) aan de Staatsraad Advocaat-
Generaal (hierna: Staatsraad A-G) een conclusie gevraagd, welke op 24 januari 2018 is
verschenen. In deze conclusie maakt de Staatsraad A-G een duidelijk onderscheid tussen de
bestuurlijke waarschuwing gebaseerd op een wettelijk voorschrift en de buitenwettelijke
waarschuwing.3 Dit onderscheid heeft gevolgen voor de beroepsmogelijkheden bij de
bestuursrechter voor belanghebbenden.

De grote kamer van de Afdeling heeft op basis van deze conclusie uitspraak gedaan. Deze
uitspraak behandelt uitsluitend de bestuurlijke waarschuwing gebaseerd op een wettelijk
voorschrift, oftewel de bestuurlijke waarschuwing als onderdeel van een wettelijk
sanctieregime.4 Nadien is er diverse jurisprudentie verschenen van de hoogste
bestuursrechters over de bestuurlijke waarschuwing.

Dit essay zal voornamelijk dieper ingaan op jurisprudentie met betrekking tot de
buitenwettelijke waarschuwing. Het hoofddoel is om verheldering te verschaffen over de
beroepsmogelijkheden bij een buitenwettelijke waarschuwing in verhouding tot de
waarschuwing gebaseerd op een wettelijk voorschrift. De Staatsraad A-G heeft
geconcludeerd dat ‘onevenredige bezwaring’ een rol speelt bij het bepalen of de
buitenwettelijke bestuurlijke waarschuwing als ‘besluit’ wordt beschouwd. 5 Hieruit vloeien
verschillende vraagstukken voort. Wat houdt het criterium van ‘onevenredige bezwaring’
precies in, en hoe snel wordt dit door rechters aanvaard? Met andere woorden, hoe zwaar is
deze toets? En wat zijn de gevolgen hiervan voor de beroepsmogelijkheden bij de
bestuursrechter in vergelijking tot een waarschuwing gebaseerd op een wettelijk voorschrift?

Op basis van deze vraagstukken zal dit essay antwoord bieden op de volgende vragen: ten
eerste, ‘Wat is het juridische kader van het besluitbegrip en de bestuurlijke waarschuwing?’
Ten tweede, ‘Hoe verhoudt de bestuurlijke waarschuwing zich tot het besluitbegrip?’ Tot
slot, ‘Hoe wordt het criterium van ‘onevenredige bezwaring’ in de praktijk getoetst bij een
buitenwettelijke waarschuwing?’ Uiteindelijk zal antwoord worden gegeven op de vraag: ‘In
hoeverre is het verschil in beroepsmogelijkheden tussen de bestuurlijke waarschuwing

1
Art. 8:1 Awb.
2
Jansen 2019, par. 1.
3
Concl. Staatsraad A-G R.J.G.M. Widdershoven 24 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:249.
4
ABRvS (grote kamer) 2 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1449.
5
Concl. Staatsraad A-G R.J.G.M. Widdershoven 24 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:249, par. 5.13.

1