College 1: De politiefunctie en algemene beginselen van behoorlijke politiezorg
(Kleemans)
Hoofdstuk 1: Politie en staat – Politie. Studies over haar werking en organisatie.
Rosenthal & Muller
1.1 Inleiding
De nauwe relatie tussen politie en staat uit zich in het gangbare denken over de staat als
maatschappelijke institutie die zich kenmerkt door haar succesvolle aanspraak op het
alleengebruik van geweld voor en namens de samenleving. De politie bezit het
geweldsmonopolie in Nederland. Het onderscheidend kenmerk van de staat komt in
organisatorisch opzicht tot uitdrukking in het bestaan van de politie.
1.2 Politie in de democratische rechtsstaat
1.2.1 De rechtsstaat
Een rechtsstaat beschikt over een geschreven of ongeschreven constitutie, die een scheiding
van de uitvoerende, wetgevende en rechterlijke machten (trias politica) waarborgt en die de
grondrechten van burgers garandeert. De rechtsstaat onderscheidt zich van arbitraire politieke
stelsels door het feit dat zowel overheid als burger gebonden is aan hetzelfde rechtsstelsel. In
de democratische rechtsstaat vervult de volksvertegenwoordiging een belangrijke
wetgevende rol en ontlenen volksvertegenwoordigers en sleutelpersonen in de uitvoerende
macht hun gezag en legitimiteit aan de uitslag van vrije, eerlijke verkiezingen. De rechtsstaat
kent dus de trias politica, maar er lijkt sprake te zijn van een vierde macht. Deze houdt de
groeiende omvang en betekenis van het ambtelijk apparaat in. Tot de beginselen van de
democratische rechtsstaat behoort ondergeschiktheid van ambtelijk apparaat aan mensen in
uitvoerende macht. Deze ondergeschiktheid is het meest duidelijk in situaties waarin gekozen
gezagsdragers, zoals rechtstreeks gekozen burgemeester, de dienst uitmaken. Als dit soort
personen benoemd wordt via democratische weg, zal ondergeschiktheid van ambtelijk
apparaat echter minder duidelijk zijn. Toch gaat democratie in de democratische rechtsstaat
boven bureaucratie.
1.2.2 Politie in democratische rechtsstaat
In de democratische rechtsstaat is ondergeschiktheid van politie aan recht en democratisch
gezag een vanzelfsprekende norm. Deze norm houdt verband met unieke machtspositie van
de politie, namelijk dat zij beschikt over het geweldsmonopolie. Dat de politie in de
democratische rechtsstaat het monopolie van legitieme geweldsuitoefening bezit, betekent
niet dat andere organisaties nooit geweld gebruiken. In sommige landen waar zulke
organisaties, zoals de maffia, grotendeels de dienst uitmaken en het geweldsmonopolie van
politie betwisten, hollen zij de democratische rechtsstaat uit. Het monopolie van legitieme
toepassing van fysiek geweld is een onderscheidend kenmerk van de politie. Het gebruik van
fysiek geweld is de ultima ratio; het uiterste middel dat zij pas mag gebruiken als andere
middelen om haar taak te vervullen uitgeput zijn. De anticipatie van burgers op mogelijk
gebruik van geweld door politie is één van de grondslagen voor het functioneren van politie in
democratische rechtsstaat. De democratische rechtsstaat brengt met zich mee dat vaak
beslissingen genomen zullen worden waar niet iedereen het mee eens is. Voor veel functies
van deze rechtsstaat geldt dat veel dwangmiddelen achter de hand gehouden moet worden
en soms ingezet moet worden om free ridership door individuele burgers tegen te gaan; bijv.
1
, geen belasting betalen, maar wel profiteren van collectieve voorzieningen. De sterke arm van
de overheid kan tegengaan dat mensen free ridergedrag gaan vertonen. De staat kan bij
gedragsbeperkingen en inperking van bewegingsvrijheid beroep doen op de politie. De politie
wordt enerzijds aangestuurd door instanties, organen en functionarissen die niet tot de politie
behoren; zo wordt ook externe controle op uitoefening van haar taken gewaarborgd.
Daarnaast beschikt politie over interne machts- en invloedsstructuur en wordt ook binnen
politie zelf controle op eigen functioneren uitgeoefend.
1.3 Externe sturing en controle
1.3.1 De constitutie
Bij de externe sturing van en controle op politie is (on)geschreven constitutie het omvattende
kader. De bevolking kan zich het recht toe-eigenen i.p.v. politie en rechterlijke macht in te
schakelen. In Amerika voert dit terug tot de traditie van het vigilantisme, waarbij
onbeschermde lokale gemeenschappen het recht in eigen hand namen als zij door bendes
bedreigd werden. Deze traditie heeft zich in Amerika voortgezet in het behoud van elementen
van people’s justice, waaronder grondrecht op zelfbescherming (recht op vuurwapen) en
juryrechtspraak. De constitutie van elke moderne democratische rechtsstaat beschermt
burgers tegen de overheid, zoals inbreuken op de persoonlijke levenssfeer. Daarom zijn
geweldsbevoegdheden van politie strak omschreven in wetgeving. Zwaardere bevoegdheden
vragen om meer wettelijke waarborgen tegen verkeerd gebruik. Beginselen van
proportionaliteit en subsidiariteit spelen bovendien een belangrijke rol. In Nederland is in de
wet vastgelegd dat politie haar taken vervult in overeenstemming met geldende rechtsregels.
Daaraan voegt de wet echter toe dat politie die taken ook in ondergeschiktheid aan bevoegd
gezag uitoefent. De taken zijn bovendien expliciet omschreven: daadwerkelijke handhaving
van rechtsorde (d.w.z. handhaving van openbare orde en strafrechtelijke handhaving van
rechtsorde) en hulpverlening. Deze drie restricties (overeenstemming met geldende
rechtsregels, ondergeschiktheid aan bevoegde gezag en expliciete benoeming van de te
vervullen taken) maken duidelijk dat de politie door de democratische rechtsstaat aan banden
wordt gelegd: “Het politiebedrijf is geen vrij bedrijf”.
1.3.2 Grondbeginselen externe sturing en controle
In de democratische rechtsstaat zijn externe sturing en controle op politie gebaseerd op
grondbeginselen:
1) Externe sturing en controle van politie in democratische rechtsstaat moet aansluiten bij
basiskenmerken van staatsbestel.
Ons staatsbestel is gedecentraliseerde eenheidsstaat met drie bestuurslagen: Rijk,
provincies en gemeenten. Hoe belangrijk veiligheids- en politiezorg ook is, het behoort tot
grondbeginselen van democratische rechtsstaat dat juist organisatie als de politie die door
haar geweldsmonopolie een zo bijzondere positie in staat inneemt, zich voegt in de
gekozen opzet van het staatsbestel. Het is belangrijk dat de politie, afgezien van haar
bijzondere taakstelling, geen andere bijzondere kenmerken draagt en dat externe sturing
en controle zich voltrekken op gangbare niveaus. Met instelling van nationale politie in
2013 is na vele jaren regionale politie weer aansluiting gevonden bij bestaande
bestuurlijke organisatie in Nederland.
2) Checks and balances tussen staatsmachten.
Democratische rechtsstaat deelt macht toe, maar beperkt die macht in een en dezelfde
beweging. De uitvoerende, wetgevende en rechtsprekende machten houden elkaar in
balans. Geen van deze machten mag het alleen voor het zeggen hebben, omdat dat tot
2
, machtsconcentratie en daarmee tot corrumpering van de macht en tot willekeur
tegenover burgers zou leiden. In Nederland komt spreiding van bevoegdheden en
verantwoordelijkheden tot uitdrukking in diepgeworteld dualisme. Politiebestel kent
dualistische verhouding tussen gezag over politie en het te voeren beheer. Onder gezag
valt te verstaan het stellen van prioriteiten m.b.t. uitvoering van kerntaken van politie en
nemen van beslissingen over inzet en optreden van politie in specifieke omstandigheden.
Bij beheer gaat het om wijze waarop politie hieraan uitvoering geeft. Beheer omvat
administratieve en interne organisatie van politie, personeelsbeleid, materiële en andere
voorzieningen, informatisering, etc. Van oudsher is Nederlandse politiebestel gebaseerd
op scheiding tussen gezag en beheer. Nationale politiekorps heeft in huidige politiebestel
in gezagslijn te maken met burgemeester en OM, maar werkt het, als het om
beheerskwesties gaat, in ondergeschiktheid aan minister van J&V. Dit komt er op neer dat
externe sturing, bevelvoering en controle op politie langs twee lijnen lopen en dat
bevoegdheden en verantwoordelijkheden m.b.t. gezag en beheer daarom gespreid zijn.
Gezag en beheer zijn formeel wel te onderscheiden, maar samenhang tussen beide is
sterk. Gezag zonder enige vorm van invloed op beheer is moeizaam vorm te geven; beheer
beïnvloedt formeel en feitelijk de wijze waarop gezag uitgeoefend kan worden. Bevoegd
gezag over politie wordt uitgeoefend door burgemeester (die verantwoording aflegt aan
gemeenteraad) voor zover het handhaving van openbare orde en politiële hulpverlening
betreft en door OM (is verantwoording schuldig aan minister van J&V) bij strafrechtelijke
handhaving van rechtsorde. Dit gezagsdualisme blijft niet beperkt tot feit dat politiechef
in ons land twee bazen heeft. Het gezagsdualisme weerspiegelt en garandeert
evenwichtige oriëntatie op kerntaken van politie. Het voorkomt dat politie zich alleen
maar met kleine en grote openbare orde bezighoudt of dat zij zich, zoals in sommige
landen, tot zuiver justitiële politie ontwikkelt.
3) Bepalende rol van democratische verantwoording voor wat politie doet en nalaat.
In machtstermen gezien is de vraag die centraal staat niet waarom politie haar
geweldsmonopolie tegen belangen van bevolking en democratie in zou misbruiken, maar
waarom zij haar geweldsmonopolie en de andere haar ter beschikking staande middelen
doorgaans op legitieme wijze gebruikt. Er is alleen al daarom alle reden in de
democratische rechtsstaat altijd alert te zijn op verantwoording die aan democratisch
gekozen volksvertegenwoordiging (parlement en gemeenteraden) wordt afgelegd. Als
democratische verantwoording gebrekkig is georganiseerd of in praktijk te wensen
overlaat, ondergraaft dat de legitimiteit van en het vertrouwen in de politie.
1.3.3 Problemen externe sturing en controle
1) Toegenomen Europese en verdere internationale samenwerking bij
criminaliteitsbestrijding.
Naarmate politietaken meer en intensiever in Europees en globaal kader worden
uitgevoerd, gaat grondbeginsel dat politiebestel zich moet voegen in basiskenmerken van
staatsbestel, steeds meer wringen. Hoe belangrijker de bestrijding van zware,
georganiseerde criminaliteit en vaak zeer omvangrijke financieel-economische
organisatiecriminaliteit wordt, des te zwaarder wegen gezags- en beheersbevoegdheden
en verantwoordelijkheden op intergouvernementele en supranationale niveaus. Hier valt
groeiende spanning te verwachten tussen nationale verlangens tot behoud van nationale
soevereiniteit over veiligheids- en politiezorg en behoefte aan voortschrijdende Europese
en internationale politiesamenwerking.
3
, 2) Voldoen aan beginsel van checks and balances en tegengaan van machtsconcentraties
brengen problemen met zich mee.
Spreiding van macht en invloed bij externe sturing en controle van politie kan tot
onduidelijkheid en verwarring leiden en kan daardoor afbreuk doen aan krachtdadigheid
en effectiviteit van die sturing en controle. Compromissen tussen centrale en decentrale
sturing en controle, zoeken van evenwicht tussen bestuurlijke en justitiële
gezagsuitoefening, stellen zowel bevoegd gezag en beherend orgaan als de politie, voor
problemen. Wat moet de politie doen als burgemeester extra inspanningen vereist om
overlast van jongeren te bestrijden, maar OM geen aanleiding ziet daarvoor passende
justitiële maatregelen te treffen? Er is sprake van twee bevoegde gezagen: twee bazen die
het voor de politie mogelijk maken haar eigen baas te kiezen. Bovendien vergroot de
onduidelijkheid over de verhouding tussen gezag en beheer de beslissingsruimte voor de
politie en bemoeilijkt het de externe sturing en controle. De ene keer zijn beheerskwesties
prioriteit, de andere keer wil men dat beheer gezag volgt.
3) Democratische legitimatie van de politie.
Zowel burgemeester als OvJ ontleent bovengeschikte positie t.o.v. politie aan de wet, niet
aan rechtstreekse/getrapte verkiezingen. Democratische legitimiteit van dit bevoegde
gezag is daarom minder stevig dan in landen waar burgemeester en soms ook OvJ zijn
gezag over politie te denken heeft aan rechtstreekse verkiezing door bevolking. In
driehoeksoverleg van burgemeester, OvJ en politiechef zitten drie benoemde
functionarissen aan tafel. Telkens moet bevoegd gezag in ons land zich beroepen op zijn
bij wet vastgelegde bovengeschiktheid. Hiermee ligt nadruk eerder op rechtsstatelijke
karakter van verhouding tussen bevoegd gezag en politie dan op democratische gewicht
van bevoegd gezag. In relatie tussen staat en politie domineert in ons land wettelijke
kader, niet democratische verankering.
• Ander bijkomend probleem is gebrekkige democratische verantwoording voor politiezorg.
Als externe sturing en controle in handen is van bevoegd gezag, behoort dit gezag op zijn
beurt gecontroleerd te worden door anderen. Vroeg of laat komt men in deze
controlereeks terecht bij burgercomités of bij gekozen volksvertegenwoordiging.
Vanaf eind jaren ’60 bestaat verantwoordingsplicht van burgemeesters jegens hun
gemeenteraad voor het door hen gevoerde politiebeleid. In huidige politiebestel blijkt
verantwoording beperkt te blijven tot gezagskwesties. Gemeenteraden hebben
groeiende belangstelling voor dingen die verband houden met integraal
veiligheidsbeleid; dat komt dicht bij eigen huis. De democratische verantwoording aan
gemeenteraden over beheerskwesties is gebrekkig; gemeenteraden hebben gevoel
amper invloed te kunnen uitoefenen op beslissingen over beheer die op ander niveau
(nationaal) genomen worden.
1.4 Interne sturing en controle
Bij interne sturing en controle gaat het om de vraag of en in welke mate de politie zich de
beginselen van democratische rechtsstaat eigen maakt. Die beginselen hebben weinig
betekenis als politie de legitimiteit van democratische rechtsstaat niet zou erkennen. Dit leidt
tot aantal interne vereisten voor functioneren van politie in democratische rechtsstaat:
1) De politie werkt professioneel.
Misverstanden over wat dit precies betekent. Professioneel werken betekent namelijk veel
meer dan zo veel mogelijk boeven vangen. Het kenmerkt zich ook door expertise,
deskundigheid en effectief optreden, maar vooral door het besef dat zij
medeverantwoordelijk is voor kwaliteit van samenleving en democratische rechtsstaat. Dit
4
, betekent dat van politie wordt gevraagd dat zij haar taken doeltreffend en doelmatig
uitvoert en daarbij steeds haar positie in de democratische rechtsstaat in het oog houdt.
In de praktijk leidt dit tot voortdurende compromissen tussen eigen opvattingen over wat
in het belang van openbare veiligheid is en het aanvaarden van wettelijke eisen en door
bevoegd gezag bepaalde prioriteiten. Bij opsporing van criminele organisatie zou
doorlaten van beperkte hoeveelheid cocaïne politie en justitie in kansrijke positie te
brengen, maar wet staat het niet meer toe.
2) Verantwoord omgaan met handelingsvrijheid die elke politieagent op straat en op het
bureau heeft.
Het doet er hier niet toe of deze handelingsvrijheid op gegeven moment dankzij ‘eigen’
normen, regels en procedures gekanaliseerd wordt. Van belang is dat de democratische
rechtsstaat de politie ruimte laat haar eigen beleid te voeren en dat politie als organisatie
de agenten op hun beurt binnen bepaalde grenzen ruimte laat hun taak naar eigen
goeddunken uit te voeren. Vrije beslissingsruimte is integraal onderdeel van het systeem,
maar het is en blijft lastig dit in heldere kaders af te bakenen.
De interne vereisten voor functioneren van politie in democratische rechtsstaat staan continu
onder druk. Zij moeten immers concurreren met eisen die dagelijkse werk, volkomen los van
overwegingen over democratische rechtsstaat, aan politie en individuele agenten stelt.
Bij algemene zorg voor openbare veiligheid en in dagelijkse politiewerk heerst spanning tussen
democratische legitimatie ‘bovenover’ en die ‘onderlangs’. Politie heeft te maken met
beleidsnota’s van politiek verantwoordelijken, opdrachten van bevoegd gezag en opvattingen
van gemeenteraad, maar ook met verlangens van wijkbewoners, scholen, etc. Eind jaren ’70
legde aantal politieofficieren nadruk op noodzaak van maatschappelijke legitimering van
politie; zij vonden dat legitimatie ‘onderlangs’ verwaarloosd was en dat te veel aandacht
uitgegaan was naar formeeldemocratische sturing en controle van politie. Hun pleidooi ging
gepaard met voorstellen de politie voor een deel in wijkteams te organiseren. In huidige bestel
is deze oriëntatie, behalve in beklijven van wijkgerichte activiteiten, ook terug te vinden in
gebiedsgebonden politiezorg. De legitimatie van politie ‘onderlangs’ is her en der steviger
verankerd dan die ‘bovenover’.
1.5 Politie in de sociale rechtsstaat
De sociale rechtsstaat (verzorgingsstaat) kent de burgers, naast individuele vrijheidsrechten,
ook sociale grondrechten toe. De sociale rechtsstaat geeft burger recht op bepaald niveau
inkomen, voeding, gezondheid, huisvesting en onderwijs. Vanuit moderne optiek draagt staat
verantwoordelijkheid voor welvaartszorg, welzijnszorg en milieuzorg. Sociale rechtsstaat heeft
zich in loop der jaren sterk uitgebreid. In jaren ’90 is idee van verzorgingsstaat, die de mens
van wieg tot graf met zorg van uitgebreide overheidsarrangementen dient, op achtergrond
geraakt en is daarvoor het garanderen van waarborgen voor menswaardig bestaan in de plaats
gekomen. Het probleem voor functioneren van politie en justitie binnen verzorgingscomplex
is dat traditionele hun ter beschikking staande middelen daar niet altijd passen. In
verzorgingsstaat staan, in tegenstelling tot traditionele rechtsstaat, niet repressie, dwang en
desnoods fysiek geweld, maar juist preventie, stimulering en overreding centraal. In bijna alle
sectoren van verzorgingscomplex zijn bijzondere opsporingsdiensten tot ontwikkeling
gekomen. Langs twee wegen worden verbindingen gelegd tussen repressieve en
verzorgingscomplex van moderne staat:
1) Reguliere politie en justitie hechten in toenemende mate betekenis aan preventief
veiligheidsbeleid.
2) Van verzorgingscomplex naar repressieve complex.
5
, Verharding van maatschappelijke klimaat, groeiende publieke kritiek op misbruik van
allerlei overheids- en sociale voorzieningen en toenemend onbegrip over gedogen vna
overtredingen en van overschrijdingen van wettelijke normen, hebben ook binnen
verzorgingscomplex tot verstrakking van optreden tegen overtreders, schenders en
fraudeurs geleid.
1.6 Het geweldsmonopolie van de staat: barsten en breuklijnen
1.6.1 Differentiatie en dynamiek
De tijd waarin de staat haar legitieme aanspraak op alleengebruik van geweld volledig
mandateerde aan krijgsmacht en politie, is tegenwoordig voorbij.
1.6.2 Krijgsmacht en politie
Rol van krijgsmacht is sterk aan het veranderen. Internationale ontwikkelingen leiden tot
heroriëntatie van krijgsmacht op haar taken. Deels gaat ontwikkeling in richting van
constabulary force; een militaire organisatie die op vreemd grondgebied politietaken uitvoert.
Hiermee verwant is de toenemende neiging van krijgsmacht, vooral landmacht, om ook op
eigen grondgebied zo nodig civiele taken te verrichten. Bij deze langzame veranderingen sluit
ook gang van zaken m.b.t. militaire politie (Koninklijke Marechaussee) aan. Deze is onderdeel
van de krijgsmacht, niet van de politie. Maar in toenemende mate zijn haar civiele politietaken
opgedragen en zijn al haar politietaken in Politiewet opgenomen. Koninklijke Marechaussee is
van oudsher te beschouwen als krachtigste deel van sterke arm van de staat. Als de nood bij
civiele onlusten echt aan de macht komt, hebben autoriteiten, afgezien van bijstand van
mobiele eenheden van elders, in elk geval de strak en centraal georganiseerde militaire politie
achter de hand. Op moeilijke plaatsen in Nederland, zoals Schiphol, is Koninklijke
Marechaussee aanwezig.
1.6.3 Reguliere politie en bijzondere politie
Reguliere politie heeft het lang niet alleen meer voor het zeggen. Bijzondere politie- en
opsporingsdiensten worden veel minder op de huid gezeten dan reguliere politie. Bij het
streven naar meer en betere uitwisseling van informatie tussen reguliere en bijzondere politie
is de reguliere politie doorgaans de vragende partij. Bijzondere politie- en opsporingsdiensten
zijn bolwerken van hoogspecialistische deskundigheid.
1.6.4 Reguliere en particuliere politie
Ook particuliere politie (vooral bewakings- en veiligheidsindustrie) verkeert allang niet meer
in ondergeschoven positie t.o.v. reguliere politie. Particuliere domein is in Nederland sterk
uitgebreid, vooral wegens behoeften aan bewaking en veiligheid. Bovendien doet zich steeds
vaker de vraag voor of de staat de collectieve voorziening van reguliere politie moet inzetten
voor veiligheidszorg op particuliere terreinen bij bijv. stadions en popconcerten.
1.6.5 Politie en eigenrichting
Binnenlands geweldsmonopolie van politie concurreert niet alleen met geweldspotentieel van
andere organisaties en instellingen (krijgsmacht, bijzondere politie, particuliere
veiligheidsdiensten), maar ook met vigilantisme en behoefte aan eigenrichting onder
bevolking.
6
,1.6.6 Internationale politie- en veiligheidszorg
Internationale ontwikkelingen zetten geweldsmonopolie van staat en toevertrouwen vna
binnenlands gebruik daarvan aan reguliere politie onder druk. Steeds vaker dwingt
samenwerking met andere landen, vanuit perspectief van staat bezien, tot concessies.
Internationale verdragen interveniëren nu al in juridische kaders van politie- en
veiligheidszorg. In EU neemt pressie om ook politie- en justitiezaken communautair te regelen,
toe. Bilaterale overeenkomsten met buurlanden geven Nederlandse staat mogelijkheden tot
optreden in die andere landen, maar daarvoor moet Nederlandse staat hun dezelfde
mogelijkheden op eigen grondgebied toestaan.
1.7 Conclusie
In toenemende mate lijkt band tussen politie en staat in westerse landen barsten te vertonen
en manifesteren zich breuklijnen in het lange tijd solide geweldsmonopolie van reguliere
politie. Binnenlandse geweldsmonopolie van politie ondervindt steeds meer concurrentie van
krijgsmacht, bijzondere politiediensten, particuliere politie- en veiligheidszorg en
internationale politieverbanden. Daarnaast wordt bevolking, meer dan vroeger het geval was,
aangesproken op eigen particuliere verantwoordelijkheid voor veiligheid thuis, op straat en in
de buurt.
Hoofdstuk 14: Algemene beginselen van behoorlijke politiezorg - Politie. Studies over haar
werking en organisatie.
Muller, Dubbelaar & Cleiren
14.1 Inleiding
Politiefunctionarissen moeten zich aan wetten en verdragen houden. Deze bieden echter vaak
ruimte voor nadere interpretatie. De dagelijkse uitvoering is zelden in een wet of verdrag
geregeld.
14.2 Beginselen
14.2.1 Status
Niet alle fundamentele beginselen zijn in geconcretiseerde wetsbepalingen terug te vinden.
Sommigen liggen besloten in een samenstel van diverse regelingen. Naast de beginselen zoals
‘hoor en wederhoor’ en ‘openbaarheid van de terechtzitting’, zijn er beginselen die aanduiden
dat men volgens bepaalde normen dient te handelen. Het gaat om gedragsnormen voor
fatsoenlijk en behoorlijk handelen.
14.2.2 De status van beginselen van behoorlijk handelen
Beginselen van behoorlijk handelen kan men aanduiden als richtinggevende gedragsnormen
voor overheidsdienaren bij uitoefening van hun publieke functie. Met de wetgeving als kader
en wettekst als basis voor bevoegdheden krijgt overheidsdienaar al vele gedragsnormen voor
zijn handelen mee. De wet bevat immers niet alleen bevoegdheden, maar ook beperkingen en
voorwaarden. Overheidsdienaren dienen daarnaast ook rekening te houden met het EVRM en
IVBPR; daarin liggen ook voor hen gedragsnormen voor hun handelen besloten. Dit kader van
wetgeving en verdragen en concrete wets- en verdragsteksten hebben altijd interpretatie
nodig; geschreven regelgeving is nooit uitputtend. Wetteksten en verdragen geven daardoor
geen uitsluitsel over hoe te handelen in welke gevallen en voor alle omstandigheden. In de
7
, dagelijkse praktijk is de overheidsdienaar daarom mede aangewezen op zijn eigen ervaring,
gezond verstand, gevoel voor verhoudingen en gevoel voor goed afwegen van vaak
tegengestelde belangen. Overheidsorganen en overheidsdienaren zijn in uitoefening van hun
bevoegdheden gebonden aan wettelijke voorwaarden, maar ook aan ongeschreven
gedragsnormen die deze bevoegdheden nader invullen of aanvullen.
De strafrechter beziet of uitoefening van bevoegdheden door overheidsorganen en
overheidsdienaren voldeed aan voorwaarden voor bevoegdheidsuitoefening én aan eisen van
behoorlijkheid. Men duidt dit aan als een toets aan wetmatigheid én aan rechtmatigheid. De
vraag of aan voorwaarden van bevoegdheidsuitoefening is voldaan (wetmatigheid), ziet men
bijv. in beoordeling van de vraag of ambtenaar terecht heeft geoordeeld dat er in concreet
geval sprake van ‘redelijk vermoeden van schuld aan strafbaar feit’ is. De toets of voldaan werd
aan eisen van behoorlijkheid (rechtmatigheid), ziet men bij strafrechter bijv. terug als rechter
vaststelt dat binnentreden in woning in bepaald geval voldeed aan wettelijke voorwaarden,
maar dat het feit dat daarbij veel geweld gebruikt werd, onder de gegeven omstandigheden
disproportioneel was. Deze toets komt vaak tot uitdrukking in de vraag of sprake was van
schending van beginselen van goede procesorde (vertrouwensbeginsel, gelijkheidsbeginsel,
beginselen van evenredige belangenafweging en verbod van détournement de pouvoir). Als
het optreden in strijd is met zo’n beginsel, kan daar een sanctie aan worden verbonden, zoals
bewijsuitsluiting of strafvermindering (art. 359a Sv).
Het gaat echter niet steeds om gedragsnormen die gelden t.a.v. strafvorderlijke taken van
politieambtenaar. Ook taken die daaraan voorafgaan en taken in kader van openbare orde,
moeten worden uitgevoerd in overeenstemming met die beginselen. M.b.t. die taken toetsen
de politieklachtencommissies en de Nationale ombudsman het optreden van de
overheidsorganen en overheidsdienaren aan soortgelijke gedragsnormen en concluderen bij
schending tot een handelen in strijd met beginselen van behoorlijk overheidsoptreden of
beginselen van behoorlijk politieoptreden. Sancties leiden niet tot uitspraak van gewone
rechter; ze hebben eerder gevolgen in tuchtrechtelijke procedures en bij disciplinaire
maatregelen. De status van behoorlijkheidsnormen die Nationale ombudsman hanteert, wijkt
af van normen die door bestuursrechter en strafrechter worden gehanteerd. Het verschil
betreft het feit dat als de ombudsman concludeert dat een norm geschonden is, deze daaraan
zelf geen sanctie (kan) verbinden. Dat geldt ook voor geconstateerde normschendingen door
politieklachtencommissies. Een schending van behoorlijkheidsnorm kan wel door
klachtencommissie intern via eigen personeelsbeleid van politie (rechtspositionele) gevolgen
hebben.
14.2.3 Kenbaarheid beginselen van behoorlijke politiezorg
• Wetmatigheid
Politieambtenaren moeten interpretatie van bevoegdheden door strafrechter kennen. Ze
moeten bijv. weten wat verstaan wordt onder ‘redelijk vermoeden van schuld’.
• Handelen in overeenstemming met EVRM
Zowel uit tekst van EVRM als uit interpretatie daarvan door EHRM, vallen diverse
beginselen van behoorlijk handelen af te leiden. Het gaat daarbij vooral om normen van
fair play, die op basis van art. 6 EVRM hebben te gelden vanaf bestaan van ‘criminal
charge’. Hoewel deze beginselen belangrijk zijn voor dagelijkse politiewerk, werkt de
normerende functie daarvan slechts indirect door op het werk in vroege fase van
opsporing en handhaving van de openbare orde. Rechtspraak van EHRM werkt bovendien
rechtstreeks door op rechtstoepassing door rechter in Nederland.
• Rechtmatigheid en behoorlijkheid
8
