Samenvatting Openbaar Bestuur
Hoofdstuk 1 De wereld van het openbaar bestuur
1.4: Wat is openbaar bestuur (OB)?
Openbaar bestuur wordt omschreven als het geheel van organisaties en
activiteiten die primair zijn gericht op de besturing van de maatschappij.
In de beperkte opvatting hiervan is OB de overheid of de staat.
In de ruime opvatting hiervan omvat het OB ook organisaties die niet tot de
overheid behoren, maar wél een publieke taak vervullen of op een ander manier
mede sturing geven aan de maatschappij, zoals ziekenhuizen.
Bestuur komt van besturen richting geven. Het gaat hierbij om het tot stand
brengen en uitvoeren van beslissingen. Bestuur kan drie betekenissen hebben:
1) de activiteit van het besturen
2) een specifieke groep van personen die samen besturen
3) geheel van personen, instellingen, organisaties, activiteiten en procedures van
besturing in brede zin.
Openbaar komt van de reikwijdte van deze beslissingen. Bestuurlijke
beslissingen hebben een bindend karakter voor alle leden van de samenleving op
een bepaald grondgebied. Dit betekent dat de naleving ervan kan worden
afgedwongen.
Drie logica’s van sturing in de maatschappij onderscheiden:
1) De staat. Deze is er om het algemeen belang te dienen.
2) De markt. Deze is er om producten en diensten op commerciële grond te
leveren.
3) Het middenveld. Deze richt zich op doelstellingen die niet op winst maken
gericht zijn, maar ook niet binnen de sfeer van de overheid vallen.
Soms zijn de grenzen tussen deze drie vaag en soms worden organisaties of
activiteiten van het ene veld naar de andere overgeheveld.
Van staat naar markt privatisering/liberalisering/vermarkting
Van markt naar staat nationalisering/verstatelijking
Overheidsorganisaties bestaan uit een politieke leiding en ambtenaren. De
ambtenaren hebben het meeste contact met de burgers.
Naast de staat bevindt zich het maatschappelijk middenveld. Dit is een veld van
organisaties dat zich tussen de overheid en de bedrijven/individuen staat. Het
zijn qua rechtsvorm private organisaties, maar ze zijn toch betrokken bij het
openbaar bestuur.
Kernaanpak: publieke organisaties hebben een publiekrechtelijke grondslag en
niet-publieke organisaties hebben deze niet. Zie verdeling hieronder:
Veld Categorie Omschrijving Voorbeelden
De staat Politiek Volksvertegenwoordi Europees Parlement,
ging en gezagdragers Staten-Generaal,
met politieke Regering,
verantwoordelijkheid gemeenteraden
Ambtelijke De aan politiek Ministerie van
apparaat gezagdragers Financiën, Dienst
ondergeschikte Stedelijke
organisaties en Ontwikkeling van de
functionarissen gemeente Den Haag
Overheid Politieke instituties
plus het ambtelijk
, Samenvatting Openbaar Bestuur
apparaat
Zelfstandige Niet rechtstreeks aan Havenbedrijf
Bestuursorganen politieke Rotterdam, CBS,
(ZBO’s) gezagsdragers Onderzoeksraad
ondergeschikte voor veiligheid
publieke organisaties
en functionarissen
Publieke sector Alle organisaties met Overheid plus
een zelfstandige
publiekrechtelijke publieke
grondslag organisaties
Middenveld Private Organisaties met een APK-garages,
organisaties met privaatrechtelijke schoolbesturen,
(deels) publieke grondslag die woningbouwcoöpera
taken tenminste voor een tie, notarissen.
deel van hun
activiteiten een
publieke taak
uitvoeren
Private Particuliere Vakbonden,
organisaties organisaties die geen werkgeversorganisa
zonder publieke taak tie,
winstoogmerk uitvoeren, en die ook milieuorganisatie,
geen winstoogmerk Ajax.
hebben
De markt Private sector Alle organisaties met Bedrijfsleden +
een privaatrechtelijke middenveld
grondslag
Bedrijfsleven Particuliere Shell, google, coca
organisaties met cola.
winstoogmerk
Andere aanpak is die van Bozeman. Hij spreekt over de mate van publiekheid, en
niet of iets wel of niet publiek is. volgens deze aanpak zijn er geen puur publieke
of private organisaties.
De dimensionele aanpak maakt onderscheid tussen drie verschillende dimensies:
Eigenaarschap. Dit gaat om de rechtelijke grondslag en deze kan
veranderen, bijv. bij KPN
Bekostiging. Wie bekostigt de organisatie? Universiteiten hebben
bijvoorbeeld deels private en publieke bekostiging.
Mate van politieke controle. Sommige private organisaties staan onder
meer politieke controle dan publieke organisaties, bijv. banken en grote
bedrijven.
1.5 Openbaar bestuur op verschillende niveaus
OB is heel gecompliceerd. Hoe kunnen we onderscheid aanbrengen? Je hebt een
verticale en horizontale dimensie van OB.
Verticale dimensie: het OB kan op meerdere niveaus van omvattendheid
gestalte krijgen: lokaal, regionaal, provinciaal, nationaal, Europees en
internationaal.
Het huis van Thorbecke is hier een voorbeeld van. Dit model bestaat uit
drie hoofdlagen: gemeenten, provincies, het rijk en de EU. De Nederlandse
staatsvorm is die van een gedecentraliseerde eenheidsstaat.
Eenheidsstaat = een uniform bestuursstelsel met een duidelijk primaat van
, Samenvatting Openbaar Bestuur
de landelijke overheid. Gedecentraliseerd = dat gemeenten en provincies
een belangrijke en soms zelfstandige bevoegdheid en stem hebben.
Op papier is het zo dat de hogere bestuurslaag dominant is over het
niveau daaronder, maar in praktijk is dit niet zo. Het zijn meerdere
territoriale bestuurslagen. Globalisering, decentralisatie en de integratie
van EU-lidstaten zorgen ervoor dat de nationale regering vaak sterk
afhankelijk van de decentrale overheden zijn. Verder is de scheiding aan
het vertroebelen door het ontstaan van bestuurlijke arrangementen die
verantwoordelijk zijn voor één specifiek beleidsterrein.
Horizontale dimensie. Het OB bestaat niet alleen uit de overheid zelf, maar
ook uit tal van maatschappelijke organisaties. De overheidssturing heeft
veel te maken met alle niveaus, maar ook met veel maatschappelijke
partijen en verbanden.
Om beide dimensies goed te ‘pakken’ wordt de term multi-level governance
gebruikt: besturen vindt plaats op meerder schaalniveaus en gebeurt zowel door
overheden als door andere partijen.
Government = de overheid
Governance = besturing
1.6 Openbaar bestuur als good governance
Wanneer is het OB succesvol? De VN heeft het model good governance met acht
criteria. Hieronder zijn er vier dimensies die grotendeels overeenkomen de acht.
Vereisten:
1) Democratie: responsief bestuur
Een democratie gaat uit van volkssoevereiniteit er wordt geregeerd in naam
van het volk. Democratisch bestuur = burgers participeren en hebben inspraak.
2) Rechtmatigheid: bestuur gebonden aan recht
Het OB bezit een aantal monopolies. De macht moet daarom ingeperkt en
gecontroleerd zijn (door het recht). Rechtmatigheid is een belangrijke eis die aan
bestuurlijk handelen wordt gesteld. De wet en het recht spelen de belangrijkste
rol. De wet is niet het instrument van de overheid, maar biedt de burger
bescherming. De invloed van rechtsregels en rechterlijke instanties op het OB
steeds groter geworden door 1) de uitbreiding van de rechtsbescherming tegen
de overheid en 2) de juridische eisen die aan het optreden van het OB worden
gesteld zijn hoger geworden (bijv. algemene beginselen behoorlijk bestuur =
strikte kaders waarbinnen de overheid zich moet bewegen). En 3) rechters zijn
minder terughoudend om de overheid aan te pakken (juridisering).
3) Doeltreffendheid en doelmatigheid: presterend bestuur
OB is succesvol als de vooraf geformuleerde doelstellingen van het beleid ook
behaald worden. Dit is doeltreffendheid. Nauw verwant is de eis van
doelmatigheid. Het is belangrijk dat bestuurders met zo min mogelijk middelen
het doel halen. Elke actie moet bijdragen aan het oplossen van het probleem.
Doelmatigheid is steeds belangrijker geworden, vooral door de kostenbeheersing.
Doelmatigheid is niet alleen kostenbeheersing, maar het is ook van toepassing
op de bestuurlijke indeling, bijv. bestuurlijke reorganisaties.
4) Integriteit: onkreukbaar bestuur
Bestuurders mogen niet voor eigen gewin gebruikmaken van hun machtspositie,
niet afwijken van algemeen geldende ethische beroepsnormen en niet
omkoopbaar zijn. Er is een actief integriteitsbeleid om schending te voorkomen.
Daarnaast zijn er voorzieningen, zoals meldpunten en klachtenlijnen, om naleving
ervan te bevorderen.
Er zijn spanningsvelden tussen de vier vereisten.
, Samenvatting Openbaar Bestuur
- Doelmatigheid versus rechtmatigheid.
De overheid is verplicht (vanwege het recht) om burgers bezwaar te laten
maken en dit serieus te nemen. Dit kan besluitvorming weer vertragen en
het zorgt voor hogere kosten.
- Democratie versus rechtmatigheid.
Je kunt handelen in overeenstemming met een meerderheid van de
publieke opinie, maar dan komt er een botsing met een aantal wezenlijke
beginselen van strafrecht.
- Integriteit versus democratie. Veel uitvoeringsorganisaties verlenen
diensten aan burgers, maar hebben ook een controlerende taak. Die twee
taken staan soms op gespannen voet.
Hoofdstuk 1 De wereld van het openbaar bestuur
1.4: Wat is openbaar bestuur (OB)?
Openbaar bestuur wordt omschreven als het geheel van organisaties en
activiteiten die primair zijn gericht op de besturing van de maatschappij.
In de beperkte opvatting hiervan is OB de overheid of de staat.
In de ruime opvatting hiervan omvat het OB ook organisaties die niet tot de
overheid behoren, maar wél een publieke taak vervullen of op een ander manier
mede sturing geven aan de maatschappij, zoals ziekenhuizen.
Bestuur komt van besturen richting geven. Het gaat hierbij om het tot stand
brengen en uitvoeren van beslissingen. Bestuur kan drie betekenissen hebben:
1) de activiteit van het besturen
2) een specifieke groep van personen die samen besturen
3) geheel van personen, instellingen, organisaties, activiteiten en procedures van
besturing in brede zin.
Openbaar komt van de reikwijdte van deze beslissingen. Bestuurlijke
beslissingen hebben een bindend karakter voor alle leden van de samenleving op
een bepaald grondgebied. Dit betekent dat de naleving ervan kan worden
afgedwongen.
Drie logica’s van sturing in de maatschappij onderscheiden:
1) De staat. Deze is er om het algemeen belang te dienen.
2) De markt. Deze is er om producten en diensten op commerciële grond te
leveren.
3) Het middenveld. Deze richt zich op doelstellingen die niet op winst maken
gericht zijn, maar ook niet binnen de sfeer van de overheid vallen.
Soms zijn de grenzen tussen deze drie vaag en soms worden organisaties of
activiteiten van het ene veld naar de andere overgeheveld.
Van staat naar markt privatisering/liberalisering/vermarkting
Van markt naar staat nationalisering/verstatelijking
Overheidsorganisaties bestaan uit een politieke leiding en ambtenaren. De
ambtenaren hebben het meeste contact met de burgers.
Naast de staat bevindt zich het maatschappelijk middenveld. Dit is een veld van
organisaties dat zich tussen de overheid en de bedrijven/individuen staat. Het
zijn qua rechtsvorm private organisaties, maar ze zijn toch betrokken bij het
openbaar bestuur.
Kernaanpak: publieke organisaties hebben een publiekrechtelijke grondslag en
niet-publieke organisaties hebben deze niet. Zie verdeling hieronder:
Veld Categorie Omschrijving Voorbeelden
De staat Politiek Volksvertegenwoordi Europees Parlement,
ging en gezagdragers Staten-Generaal,
met politieke Regering,
verantwoordelijkheid gemeenteraden
Ambtelijke De aan politiek Ministerie van
apparaat gezagdragers Financiën, Dienst
ondergeschikte Stedelijke
organisaties en Ontwikkeling van de
functionarissen gemeente Den Haag
Overheid Politieke instituties
plus het ambtelijk
, Samenvatting Openbaar Bestuur
apparaat
Zelfstandige Niet rechtstreeks aan Havenbedrijf
Bestuursorganen politieke Rotterdam, CBS,
(ZBO’s) gezagsdragers Onderzoeksraad
ondergeschikte voor veiligheid
publieke organisaties
en functionarissen
Publieke sector Alle organisaties met Overheid plus
een zelfstandige
publiekrechtelijke publieke
grondslag organisaties
Middenveld Private Organisaties met een APK-garages,
organisaties met privaatrechtelijke schoolbesturen,
(deels) publieke grondslag die woningbouwcoöpera
taken tenminste voor een tie, notarissen.
deel van hun
activiteiten een
publieke taak
uitvoeren
Private Particuliere Vakbonden,
organisaties organisaties die geen werkgeversorganisa
zonder publieke taak tie,
winstoogmerk uitvoeren, en die ook milieuorganisatie,
geen winstoogmerk Ajax.
hebben
De markt Private sector Alle organisaties met Bedrijfsleden +
een privaatrechtelijke middenveld
grondslag
Bedrijfsleven Particuliere Shell, google, coca
organisaties met cola.
winstoogmerk
Andere aanpak is die van Bozeman. Hij spreekt over de mate van publiekheid, en
niet of iets wel of niet publiek is. volgens deze aanpak zijn er geen puur publieke
of private organisaties.
De dimensionele aanpak maakt onderscheid tussen drie verschillende dimensies:
Eigenaarschap. Dit gaat om de rechtelijke grondslag en deze kan
veranderen, bijv. bij KPN
Bekostiging. Wie bekostigt de organisatie? Universiteiten hebben
bijvoorbeeld deels private en publieke bekostiging.
Mate van politieke controle. Sommige private organisaties staan onder
meer politieke controle dan publieke organisaties, bijv. banken en grote
bedrijven.
1.5 Openbaar bestuur op verschillende niveaus
OB is heel gecompliceerd. Hoe kunnen we onderscheid aanbrengen? Je hebt een
verticale en horizontale dimensie van OB.
Verticale dimensie: het OB kan op meerdere niveaus van omvattendheid
gestalte krijgen: lokaal, regionaal, provinciaal, nationaal, Europees en
internationaal.
Het huis van Thorbecke is hier een voorbeeld van. Dit model bestaat uit
drie hoofdlagen: gemeenten, provincies, het rijk en de EU. De Nederlandse
staatsvorm is die van een gedecentraliseerde eenheidsstaat.
Eenheidsstaat = een uniform bestuursstelsel met een duidelijk primaat van
, Samenvatting Openbaar Bestuur
de landelijke overheid. Gedecentraliseerd = dat gemeenten en provincies
een belangrijke en soms zelfstandige bevoegdheid en stem hebben.
Op papier is het zo dat de hogere bestuurslaag dominant is over het
niveau daaronder, maar in praktijk is dit niet zo. Het zijn meerdere
territoriale bestuurslagen. Globalisering, decentralisatie en de integratie
van EU-lidstaten zorgen ervoor dat de nationale regering vaak sterk
afhankelijk van de decentrale overheden zijn. Verder is de scheiding aan
het vertroebelen door het ontstaan van bestuurlijke arrangementen die
verantwoordelijk zijn voor één specifiek beleidsterrein.
Horizontale dimensie. Het OB bestaat niet alleen uit de overheid zelf, maar
ook uit tal van maatschappelijke organisaties. De overheidssturing heeft
veel te maken met alle niveaus, maar ook met veel maatschappelijke
partijen en verbanden.
Om beide dimensies goed te ‘pakken’ wordt de term multi-level governance
gebruikt: besturen vindt plaats op meerder schaalniveaus en gebeurt zowel door
overheden als door andere partijen.
Government = de overheid
Governance = besturing
1.6 Openbaar bestuur als good governance
Wanneer is het OB succesvol? De VN heeft het model good governance met acht
criteria. Hieronder zijn er vier dimensies die grotendeels overeenkomen de acht.
Vereisten:
1) Democratie: responsief bestuur
Een democratie gaat uit van volkssoevereiniteit er wordt geregeerd in naam
van het volk. Democratisch bestuur = burgers participeren en hebben inspraak.
2) Rechtmatigheid: bestuur gebonden aan recht
Het OB bezit een aantal monopolies. De macht moet daarom ingeperkt en
gecontroleerd zijn (door het recht). Rechtmatigheid is een belangrijke eis die aan
bestuurlijk handelen wordt gesteld. De wet en het recht spelen de belangrijkste
rol. De wet is niet het instrument van de overheid, maar biedt de burger
bescherming. De invloed van rechtsregels en rechterlijke instanties op het OB
steeds groter geworden door 1) de uitbreiding van de rechtsbescherming tegen
de overheid en 2) de juridische eisen die aan het optreden van het OB worden
gesteld zijn hoger geworden (bijv. algemene beginselen behoorlijk bestuur =
strikte kaders waarbinnen de overheid zich moet bewegen). En 3) rechters zijn
minder terughoudend om de overheid aan te pakken (juridisering).
3) Doeltreffendheid en doelmatigheid: presterend bestuur
OB is succesvol als de vooraf geformuleerde doelstellingen van het beleid ook
behaald worden. Dit is doeltreffendheid. Nauw verwant is de eis van
doelmatigheid. Het is belangrijk dat bestuurders met zo min mogelijk middelen
het doel halen. Elke actie moet bijdragen aan het oplossen van het probleem.
Doelmatigheid is steeds belangrijker geworden, vooral door de kostenbeheersing.
Doelmatigheid is niet alleen kostenbeheersing, maar het is ook van toepassing
op de bestuurlijke indeling, bijv. bestuurlijke reorganisaties.
4) Integriteit: onkreukbaar bestuur
Bestuurders mogen niet voor eigen gewin gebruikmaken van hun machtspositie,
niet afwijken van algemeen geldende ethische beroepsnormen en niet
omkoopbaar zijn. Er is een actief integriteitsbeleid om schending te voorkomen.
Daarnaast zijn er voorzieningen, zoals meldpunten en klachtenlijnen, om naleving
ervan te bevorderen.
Er zijn spanningsvelden tussen de vier vereisten.
, Samenvatting Openbaar Bestuur
- Doelmatigheid versus rechtmatigheid.
De overheid is verplicht (vanwege het recht) om burgers bezwaar te laten
maken en dit serieus te nemen. Dit kan besluitvorming weer vertragen en
het zorgt voor hogere kosten.
- Democratie versus rechtmatigheid.
Je kunt handelen in overeenstemming met een meerderheid van de
publieke opinie, maar dan komt er een botsing met een aantal wezenlijke
beginselen van strafrecht.
- Integriteit versus democratie. Veel uitvoeringsorganisaties verlenen
diensten aan burgers, maar hebben ook een controlerende taak. Die twee
taken staan soms op gespannen voet.
