Boom Juridische studieboeken - Bestuursrecht Deel 1
Deze samenvatting omvat vrijwel alle voorgeschreven literatuur van het vak Bestuur, aansprakelijkheid en privaatrecht, maar bevat geen samenvatting van de te bestuderen Memorie van Toelichting en het Wetsvoorstel/het Duitse voorgeschreven stuk over de Verwaltungsakt. De samenvatting is geschreven i...
Bestuur, aansprakelijkheid en
privaatrecht
Literatuur
1
,Week 1A
Hoofdstuk 11 en 12 uit Bestuursrecht 1
Hoofdstuk 11
Nadeelcompensatie wegens rechtmatige overheidsdaad
11.1 Inleiding
Is er een rechtsregel aan te wijzen die voorziet in de vergoeding van rechtmatig veroorzaakte
schade?
11.2 Grondslag voor vergoeding
Voor de beantwoording van de vraag of er een rechtsregel is aan te wijzen die voorziet in de
vergoeding van deze rechtmatig veroorzaakte schade, is het belangrijk stil te staan bij de aard van de
uitoefening van een bestuursbevoegdheid. Het bestuur behartigt het algemeen belang. In art. 3:4 lid
2 Awb is bepaald dat de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit niet
onevenredig mogen zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen. Maar soms is het
nadeel van een of enkele burgers zo groot dat moeilijk te rechtvaardigen is dat zij dat zelf zouden
moeten dragen. Wanneer de overheid de schade vergoed die is ontstaan door rechtmatig
overheidshandelen, spreken we over nadeelcompensatie. Op welk beginsel moet die
schadevergoedingsplicht van de overheid worden gebaseerd?
Egalitébeginsel
Dit is het beginsel van de gelijkheid voor de publieke lasten: ook wel l’égalité devant les charges
publiques; het égalitébeginsel. In zijn huidige betekenis heeft het beginsel als doel een onevenredige
verdeling in de lasten die de consequentie zijn van een specifieke overheidshandeling te
compenseren. Het beginsel ziet niet op een soort grote afrekening bij elke overheidshandeling,
waarbij de lasten tot achter de komma met alle betrokken burgers worden verrekend. De
ongelijkheid van de lasten is in beginsel gegeven.
In hoeverre is het in art. 3:4, tweede lid, Awb gecodificeerde evenredigheidsbeginsel, naast het
égalitébeginsel, van betekenis is als grondslag voor nadeelcompensatie? Er is een zekere
verwantschap tussen de beide beginselen maar beide beginselen hebben wel een verschillende
strekking. Het evenredigheidsbeginsel moet – hoewel in de praktijk wel gevallen bekend zijn –
niet als grondslag voor nadeelcompensatie worden gezien. Een bestuursorgaan kan derhalve niet
altijd volstaan met het afwegen van de bij een besluit betrokken belangen op grond van het in
art. 3:4, tweede lid, Awb neergelegde evenredigheidsbeginsel. Als er vervolgens een verzoek om
nadeelcompensatie wordt gedaan, moet het bestuursorgaan, maar nu op grond van het
égalitébeginsel, beoordelen of sprake is van onevenredige schade die voor vergoeding in
aanmerking komt. Het égalitébeginsel is geen norm waaraan de rechtmatigheid van een
overheidsbesluit kan worden afgemeten. Het is veeleer te zien als een verbintenisscheppend
beginsel. Het vestigt een aanspraak op vergoeding van door een rechtmatig besluit veroorzaakte
schade, als die schade voor een enkeling onevenredig uitpakt.
Is het égalitébeginsel het enige beginsel dat kan dienen als grondslag voor nadeelcompensatie, of zijn
er ook andere beginselen die het bestuur kunnen verplichten tot het vergoeden van schade als
gevolg van rechtmatig overheidshandelen? Hier moeten ten minste twee andere beginselen worden
genoemd: het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel. Van de regeling van volledige
financiële schadeloosstelling voor onteigening, zoals die in de Onteigeningswet is te vinden, kan
zonder meer worden gesteld dat ‘rechtszekerheid’ de grondslag voor de compensatie is. Het
vertrouwensbeginsel als grondslag voor de verplichting tot nadeelcompensatie kan aan de orde zijn
2
,bij intrekkingsbesluiten die voor betrokkenen financieel nadelig uitpakken. Reden voor een
bestuursorgaan om tot intrekking over te gaan kan enerzijds zijn dat het ontdekt dat het
oorspronkelijke begunstigende besluit onjuist is en dat het derhalve moet worden gewijzigd of
ingetrokken. Anderzijds kunnen veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten zich verzetten
tegen het ongewijzigd in stand laten van het begunstigende besluit.
Tot op heden is van de drie genoemde beginselen alleen het égalitébeginsel expliciet erkend als
bevoegdheidsgrondslag om een zelfstandig nadeelcompensatiebesluit te nemen.
11.3 Korte schets van de historische ontwikkeling van de rechtmatige overheidsdaad
Wettelijke regels en beleidsregels
Kijken we naar deze regelgeving over nadeelcompensatie, dan kan een onderscheid worden gemaakt
tussen enerzijds regelgeving die aanspraak biedt op volledige vergoeding van schade die het gevolg is
van rechtmatig overheidshandelen (veelal op grond van het rechtszekerheidsbeginsel), en anderzijds
regelgeving waarin de aanspraak op schadevergoeding beperkt is tot compensatie van de
onevenredige schade (veelal op grond van het égalitébeginsel). Het belangrijkste voorbeeld van de
eerste categorie rechtsregels is de Onteigeningswet, het belangrijkste voorbeeld van de tweede
categorie rechtsregels is de regeling over de vergoeding van planschade, zoals die was opgenomen in
de Wet op de Ruimtelijke Ordening. Tot de tweede categorie behoren voorts talloze beleidsregels en
algemene verbindende voorschriften van bestuursorganen, op grond waarvan aanspraak bestaat op
nadeelcompensatie.
Onteigening
Wanneer is onteigening mogelijk? Er moet zijn voldaan aan twee voorwaarden. De eerste is dat het
te onteigenen perceel volgens een zorgvuldige wettelijk geregelde procedure moet zijn aangewezen,
de tweede dat er volledige schadeloosstelling moet plaatsvinden (vgl. art. 14 Grondwet). De in de
wet geregelde onteigeningsprocedure kent drie fasen. Eerst moet worden geprobeerd tot een
minnelijke regeling te komen met de te onteigenen eigenaar. Lukt dat niet, dan is voor de
onteigening een koninklijk besluit nodig. Dat wordt doorgaans genomen op voordracht van een
gemeenteraad, nadat de Raad van State is gehoord. Vervolgens is de gewone rechter nog aan zet. De
rechtbank moet het onteigeningsbesluit bekrachtigen en de schadevergoeding vaststellen. Tegen het
onteigeningsvonnis staat cassatie open.
Planschadevergoeding
Behalve bij onteigening is volledige vergoeding van schade, veroorzaakt door rechtmatig
overheidshandelen, ook in een aantal andere gevallen aan de orde. Het betreft steeds situaties
waarin een eigenaar verplicht is de aanleg en het gebruik van voorzieningen van algemeen nut, zoals
hoogspanningsleidingen en elektriciteitskabels, te dulden boven of onder zijn eigendom.
In 2008, bij de totstandkoming van de nieuwe Wet ruimtelijke ordening (Wro), is de
planschadevergoedingsregeling van de oude WRO ingrijpend gewijzigd. In plaats van volledige
vergoeding neemt het nieuwe art. 6.1 Wro als uitgangspunt dat alleen schade die boven het normaal
maatschappelijk risico uitstijgt, voor vergoeding in aanmerking komt. De grondslag van de vergoeding
is daarmee gewijzigd. Vormde bij de regeling van art. 49 WRO – zoals geïnterpreteerd door de
Afdeling bestuursrechtspraak – de rechtszekerheid de grondslag voor schadevergoeding, bij de
regeling van de nieuwe Wro is het égalitébeginsel de grondslag. De nieuwe regeling eist dat het
verzoek wordt gedaan binnen vijf jaar na de wijziging van de planologische situatie. Nieuw is ook dat
van degene die verzoekt om vergoeding van planschade, een ‘recht’ van € 300 wordt geheven. Betaal
je dat niet, dan wordt je verzoek niet-ontvankelijk verklaard. Wordt je verzoek gehonoreerd, dan
ontvang je het bedrag terug.
Beleidsregels
Het ministerie van Verkeer en Waterstaat was al na de Tweede Wereldoorlog begonnen met het
opstellen van regels om te beoordelen in welke gevallen schade als gevolg van rechtmatig
3
, overheidshandelen zou moeten worden vergoed. Ook bij projecten zoals de Noord-Zuid-metrolijn in
Amsterdam zijn hieromtrent regels opgesteld. De Afdeling rechtspraak van de Raad van State
bepaalde in 1986 dat beslissingen op grond van dit soort beleidsregels moeten worden aangemerkt
als bij de bestuursrechter appellabele beschikkingen, ook als het een beslissing betreft over de
vergoeding van nadeel dat niet is veroorzaakt door een appellabel besluit, maar door feitelijk
handelen.
Jurisprudentie van de burgerlijke rechter
Wie bij de burgerlijke rechter opkomt, kan niet vorderen dat de uit een rechtmatige daad
voortvloeiende schade wordt vergoed. Een dergelijke vordering past niet in het civielrechtelijke
systeem. Schadevergoeding kan alleen aan de orde zijn bij onrechtmatig handelen. Wie schade heeft
geleden door een rechtmatige handeling van de overheid en zich tot de burgerlijke rechter wendt om
die vergoed te krijgen, zal moeten stellen dat de overheid een onrechtmatige daad heeft gepleegd en
dat zij de daaruit voortvloeiende schade moet vergoeden ingevolge art. 6:162 BW.
Haagse duinwaterleidingarrest: De winning van drinkwater door de gemeente Den Haag in de
duinen bij Wassenaar had onder meer als gevolg dat de grond van een landgoed in de buurt
uitdroogde. Om te voorkomen dat al zijn beplanting zou verdorren, legt de eigenaar, Jochems, een
pompinstallatie aan. Met behulp daarvan voert hij water van elders aan. Hij vindt dat de gemeente
Den Haag de kosten daarvan moet vergoeden enstapt naar de rechter. De Hoge Raad vindt dat het
onttrekken van drinkwater doorde gemeente ‘vanuit het oogpunt der gemeentelijke belangen
volkomen gerechtvaardigd of zelfs geboden kon zijn’, maar tevens dat de gemeente ‘tegenover de
eigenaren der bedreigde perceelen eventueele nadeelige gevolgen, die daaruit voor dezen mochten
voortvloeien, voor hare rekening behoorde te nemen’. Nu de gemeente dit laatste heeft nagelaten,
heeft zij onrechtmatig gehandeld en moet zij de door Jochems geleden schade vergoeden.
Vraag: kan overheidshandelen ter behartiging van het algemeen belang wel onrechtmatig zijn?
Van den Bergh: Nee, niet de rechter moet beslissen of er aanleiding is voor schadevergoeding maar
de wetgever of het bestuur.
Bregstein: handelen van overheid moet in situatie als bij Haagse duinwaterleidingarrest worden
gezien als onrechtmatig. Het aanbieden van schadevergoeding kan er vervolgens voor zorgen dat die
handeling van een onrechtmatige in een rechtmatige daad verandert.
De Hoge Raad schaart zich aan de kant van Bregstein in het Voorste Stroom-arrest: De Hoge Raad
acht het schadeveroorzakende handelen van de gemeente gerechtvaardigd, omdat daarmee een
algemeen
belang wordt behartigd, maar desondanks onrechtmatig, tenzij degenen die er schade van
ondervinden, worden gecompenseerd. In de formuleringen van de Hoge Raad klinkt
echter wel steeds duidelijker het égalitébeginsel door. Een eerste voorbeeld biedt
‘Leffers/Staat’.
Leffers/Staat: Leffers is een varkenshouder die zijn varkens ‘swill’ (slachtafval) te eten geeft.
Wanneer de Afrikaanse varkenspest uitbreekt in een ander bedrijf waar varkens met ‘swill’ worden
gevoederd, wordt een ministeriële regeling afgekondigd die dat verbiedt. Dat betekent het einde van
het bedrijf van Leffers, die zijn hele bedrijfsvoering op ‘swill’ als varkensvoer heeft ingericht. Leffers
probeert zijn schade op de Staat te verhalen. De Hoge Raad oordeelt dat op het in de ministeriële
regeling opgenomen verbod niets is aan te merken, maar overweegt vervolgens dat sprake is van een
situatie waarin ‘een naar verhouding kleine groep van bedrijfsmatige varkensmesters die, anders dan
het overgrote deel van hun concurrenten, hun bedrijf geheel hadden ingericht op vervoedering van
‘swill’ en niet van de ene dag op de andere op een ander vervoederingsstelsel hebben kunnen
overschakelen zonder dat daardoor de winstgevendheid van hun bedrijf verloren zou gaan, in
onevenredige mate in haar belangen [zijn] getroffen’. Over het voederverbod merkt de Hoge Raad
4
The benefits of buying summaries with Stuvia:
Guaranteed quality through customer reviews
Stuvia customers have reviewed more than 700,000 summaries. This how you know that you are buying the best documents.
Quick and easy check-out
You can quickly pay through credit card or Stuvia-credit for the summaries. There is no membership needed.
Focus on what matters
Your fellow students write the study notes themselves, which is why the documents are always reliable and up-to-date. This ensures you quickly get to the core!
Frequently asked questions
What do I get when I buy this document?
You get a PDF, available immediately after your purchase. The purchased document is accessible anytime, anywhere and indefinitely through your profile.
Satisfaction guarantee: how does it work?
Our satisfaction guarantee ensures that you always find a study document that suits you well. You fill out a form, and our customer service team takes care of the rest.
Who am I buying these notes from?
Stuvia is a marketplace, so you are not buying this document from us, but from seller suusiiej. Stuvia facilitates payment to the seller.
Will I be stuck with a subscription?
No, you only buy these notes for $3.25. You're not tied to anything after your purchase.
