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GESTIÓN FINANCIERA Y DE SEGURIDAD SOCIAL
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Cuerpo de Gestión de la Administración Civil del EstadoBLOQUE 6: GESTIÓN FINANCIERA Y DE SEGURIDAD SOCIAL
UNIDAD 1: El presupuesto. Concepto y clases. Ley general Presupuestaria
• El Presupuesto: Concepto y clases: El presupuesto, en el contexto de la Hacienda Pública, se define como la
expresión contable del plan económico del Estado para un período de tiempo determinado. En otras palabras,
constituye la ordenación racional de los ingresos (entradas de dinero) y gastos del Estado (salidas de dinero)
durante un lapso específico. Esta herramienta financiera es esencial para que las Entidades Públicas puedan llevar a
cabo las funciones que les han sido encomendadas por el ordenamiento jurídico.
Los ingresos públicos están vinculados a una entidad central, el tributo, que se rige por el derecho tributario. Por
otro lado, los gastos se articulan en torno al presupuesto, establecido por el derecho presupuestario. Desde un punto
de vista jurídico, el presupuesto se define como el acto legislativo que autoriza el monto máximo de los gastos que
el Gobierno puede realizar durante un período de tiempo específico, detallando las asignaciones específicas y
previendo los ingresos necesarios para cubrirlos (Rodríguez Gereijo, 1970, pág. 19).
La Ley General Presupuestaria, en su artículo 32, define los Presupuestos Generales del Estado como la expresión
cifrada, conjunta y sistemática de los derechos y obligaciones a liquidar durante el ejercicio por cada uno de los
órganos y entidades que forman parte del sector público estatal.
Las características del presupuesto son diversas y fundamentales para comprender su naturaleza y función en la
gestión pública. En primer lugar, es importante señalar que el presupuesto es un acto de previsión y no un balance.
Se trata de una estimación prospectiva de ingresos y gastos, lo que implica que no es un documento de resultados
elaborado a posteriori del ejercicio, sino una visión anticipada de la actividad financiera del Estado.
Además, el presupuesto tiene naturaleza normativa, lo que significa que tiene la obligatoriedad de la norma. El
Estado está obligado a ajustar su comportamiento al contenido del presupuesto. Sin embargo, esta obligatoriedad
tiene matices: en cuanto a los gastos, el Estado no puede exceder la asignación presupuestada para cada concepto
de gasto. En cuanto a los ingresos, la cifra presupuestada es una previsión de lo que el Estado espera recaudar por
cada uno de los conceptos. Los importes de los ingresos dependen de factores variables como la cantidad de
personas afectadas por los tributos o el importe de las bases imponibles sujetas a los mismos.
Otra característica relevante del presupuesto es su ordenación sistemática en lenguaje contable. Además, debe ser
confeccionado regularmente, ya que su vigencia temporal impone la necesidad de renovación periódica. Es
equilibrado formalmente, lo que significa que los ingresos previstos deben ser suficientes para cubrir los gastos a
realizar, independientemente de su naturaleza, ya sean ingresos provenientes de crédito exterior o interior, deuda
pública, entre otros, según lo indica Paramio Fernández.
Es esencial subrayar que el presupuesto es también un acto de autorización del gasto público. En este sentido,
manifiesta el control del Poder Legislativo sobre el Poder Ejecutivo.
El contenido del Presupuesto General del Estado se determina desde dos perspectivas: la objetiva y la subjetiva.
- Desde la perspectiva objetiva, el artículo 134.2 de la Constitución Española establece que los Presupuestos
Generales del Estado deben ser anuales e incluir la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal,
así como el importe de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado. En este sentido, la ley
presupuestaria debe contemplar tres grupos fundamentales como su contenido mínimo: los ingresos, que
constituyen una previsión contable sin efectos jurídicos y señalan cómo se financiará el gasto público; los
gastos, que autorizan, limitan cuantitativamente y especifican el destino de los créditos asignados en el
Presupuesto (Rodríguez Bereijo, 1970, pág. 18); y el importe de los beneficios fiscales, que también se
estipulan como una previsión sin efectos legales. La Constitución prohíbe la creación de tributos a través de la
ley presupuestaria, pero permite su modificación mediante una ley tributaria.
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La bifurcación del principio de legalidad financiera implica que las leyes tributarias tienen carácter permanente
y se aplican sin necesidad de autorización previa en el Presupuesto. Esta bifurcación se justifica
ideológicamente en el liberalismo político e ideológico, que busca limitar la intervención del Estado en la vida
económica y proteger los derechos individuales, incluida la propiedad privada (Martín Queralt, 1980). Sin
embargo, en lo que respecta a los ingresos, la cifra presupuestada es una previsión que depende de factores
variables, como la cantidad de personas afectadas por los tributos y el importe de las bases imponibles, lo que
refleja la naturaleza flexible de esta partida.
- En cuanto a la perspectiva subjetiva, el artículo 2.1 de la Ley General Presupuestaria (LGP) especifica las
entidades del sector público estatal incluidas en los Presupuestos Generales del Estado. Estas entidades se
clasifican en tres categorías: el sector público administrativo, que incluye la Administración General del
Estado, organismos autónomos, autoridades administrativas independientes, universidades públicas no
transferidas y entidades gestoras, servicios comunes y mutuas colaboradoras con la Seguridad Social; el sector
público empresarial, que comprende entidades públicas empresariales y sociedades mercantiles estatales; y el
sector público fundacional, formado por las fundaciones del sector público estatal.
Es relevante señalar que la Ley General Presupuestaria no se aplica a las Cortes Generales, que tienen autonomía
presupuestaria según lo establecido en el artículo 72 de la Constitución. No obstante, se mantiene la coordinación
necesaria para la elaboración del Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado, asegurando la coherencia
y la armonización en el proceso presupuestario. En resumen, la determinación del contenido del Presupuesto
General del Estado desde las perspectivas objetiva y subjetiva refleja la complejidad y la importancia de esta
herramienta en la gestión pública, garantizando la transparencia y la planificación adecuada de los recursos
estatales.
Desde una perspectiva económica, el presupuesto desempeña varias funciones cruciales en el contexto de la
administración pública. En primer lugar, tiene una función redistributiva, lo que significa que se utiliza para
redistribuir la riqueza y los recursos dentro de la sociedad. A través de políticas fiscales y asignaciones
presupuestarias específicas, el Estado puede influir en la distribución de ingresos y recursos para reducir las
disparidades económicas entre diferentes sectores de la población.
Además, el presupuesto cumple una función estabilizadora en la economía. Durante periodos de recesión o
desaceleración económica, el gobierno puede aumentar el gasto público para estimular la economía y crear
empleos, lo que ayuda a estabilizarla. Por otro lado, durante periodos de crecimiento económico desenfrenado, el
gobierno puede reducir el gasto público para evitar el sobrecalentamiento de la economía y la inflación
descontrolada, lo que contribuye a mantener la estabilidad económica.
Otra función es la satisfacción de las necesidades públicas. A través del presupuesto, el gobierno financia servicios
públicos esenciales como educación, salud, infraestructuras, seguridad social y otros programas que son
fundamentales para el bienestar y desarrollo de la sociedad. Estas asignaciones presupuestarias aseguran que las
necesidades básicas de la población sean atendidas de manera adecuada y equitativa.
Desde una perspectiva política, el presupuesto cumple la función de ofrecer una imagen clara de la labor del
Gobierno y del reparto de competencias entre los poderes del Estado. Esto significa que el presupuesto refleja las
prioridades políticas del Gobierno y sus compromisos con la sociedad. La asignación de fondos a diferentes áreas y
programas muestra las políticas y programas que el Gobierno considera prioritarios en un período específico, lo que
brinda transparencia y accountability en la gestión pública.
En términos jurídicos, el presupuesto desempeña varias funciones organizativas y de control. En primer lugar, tiene
una función organizadora en la actividad financiera del Estado, ya que establece cómo se asignarán y gastarán los
recursos públicos en diferentes áreas. Además, tiene una función de limitación y control sobre la acción del
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ejecutivo. Al estar sujeto a aprobación legislativa, el presupuesto impone límites y restricciones a los gastos
gubernamentales, asegurando que el poder ejecutivo opere dentro de los confines establecidos por la ley.
Finalmente, el presupuesto tiene una función político-económica importante. No solo refleja las prioridades
políticas del Gobierno, sino que también puede utilizarse como una herramienta para influir en la economía. Las
decisiones presupuestarias, como los impuestos y los gastos públicos, pueden tener un impacto significativo en el
crecimiento económico, la inflación y el empleo, lo que lo convierte en una herramienta esencial para la gestión
económica del país.
El desarrollo histórico del presupuesto público ha dado lugar a diversas clases de presupuestos que han
evolucionado para adaptarse a las necesidades económicas, políticas y administrativas de cada época. Estas
distintas fórmulas presupuestarias se han agrupado en categorías específicas que reflejan sus objetivos
fundamentales y sus enfoques para alcanzarlos.
- El Presupuesto Tradicional: El presupuesto tradicional, que tuvo su origen en el siglo XVIII y se extendió
hasta el primer tercio del siglo XX, se basa en la limitación del gasto público y en la financiación del mismo
siguiendo el principio de neutralidad impositiva. Esta forma presupuestaria exige el equilibrio anual, lo que
significa que los ingresos y los gastos públicos deben estar en equilibrio al final de cada año fiscal. A pesar de
su vigencia en el pasado, actualmente esta forma de presupuesto ha caído en desuso y está en crisis.
- Las Fórmulas Presupuestarias de Estabilización Económica: Con la llegada de la gran depresión en 1929,
las ideologías presupuestarias clásicas entraron en crisis, lo que llevó al desarrollo de nuevas fórmulas
presupuestarias orientadas hacia la estabilidad económica. Algunas de estas fórmulas incluyen el Presupuesto
Compensatorio, que aboga por la intervención del Estado para compensar la falta de demanda privada y utiliza
el déficit público como herramienta estabilizadora. Otra variante es el Presupuesto Cíclico, que reemplaza el
equilibrio anual por un enfoque más flexible que considera todos los presupuestos dentro de un ciclo
económico determinado. Además, surge el Presupuesto de Estabilización Automática, que busca establecer
tipos impositivos que generen un superávit presupuestario, el cual se utiliza para amortizar la deuda pública.
Este enfoque incorpora estabilizadores automáticos para ajustarse a circunstancias económicas excepcionales.
- Ideologías Presupuestarias de la Eficacia en la Asignación de Recursos: En respuesta a las limitaciones del
enfoque tradicional, se han desarrollado fórmulas presupuestarias centradas en la eficacia en la asignación de
recursos. El Presupuesto Tradicional o Administrativo es orgánico y se enfoca en el control del gasto público,
sin embargo, ha resultado insuficiente para analizar los efectos económicos de los ingresos y gastos públicos.
Para abordar estas limitaciones, surgen nuevas formas de presupuesto como el Presupuesto Consolidado del
Tesoro, que demuestra los efectos de los programas de ingresos y gastos públicos en la liquidez del sistema
económico. El Presupuesto de las Cuentas de Renta Nacional proporciona una visión más amplia del Sector
Público, mientras que el Presupuesto Funcional clasifica los gastos presupuestarios según funciones,
ofreciendo una mejor comprensión de las actividades estatales.
Además, se desarrollan fórmulas más avanzadas como el Presupuesto de Ejecución o por Tareas, que desplaza
el enfoque de los medios de realización hacia las propias realizaciones, y el Presupuesto por Programas, que
identifica objetivos concretos y concreta programas para lograrlos, permitiendo un control eficaz del
cumplimiento de los programas establecidos.
- Presupuesto en Base Cero: Finalmente, el Presupuesto en Base Cero es un enfoque revolucionario que
requiere que cada unidad de gasto justifique detalladamente todas sus necesidades presupuestarias desde el
principio, priorizando y evaluando cada actividad para decidir su aprobación. Esta metodología obliga a una
revisión exhaustiva de todas las actividades y permite una asignación de recursos más racional y eficaz.
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En resumen, las clases de presupuestos han evolucionado con el tiempo para abordar los retos económicos y
administrativos cambiantes. Desde las formas tradicionales hasta las metodologías más innovadoras como el
presupuesto en base cero, cada enfoque tiene sus propias características y objetivos, pero todos buscan optimizar la
gestión de los recursos públicos y garantizar la estabilidad económica y fiscal del Estado.
• Presupuesto por programas: El presupuesto por programas, también conocido como PPBS (Planning
Programming Budgeting System), es una técnica presupuestaria que tiene sus raíces en el sector privado de los
Estados Unidos en la década de 1950. Sin embargo, esta metodología no fue abordada en el ámbito legal en nuestro
país hasta la Ley General Presupuestaria (LGP) del 4 de enero de 1977. En dicha ley, se establecía que cada
Departamento u Organismo Autónomo debía establecer, en acuerdo con el Ministerio de Hacienda, un sistema de
objetivos que sirviera como marco para su gestión presupuestaria. Según la regla 1ºc del artículo 53 de la LGP, los
créditos debían ser clasificados por programas.
La Dirección General de Presupuestos del Ministerio de Hacienda define el presupuesto por programas como un
sistema presupuestario integrado que permite la expresión anual de los planes de acción del Gobierno a través de
todos los programas de actuación estructurados adecuadamente. Este enfoque implica la expresión de objetivos
económicos y sociales a alcanzar durante su vigencia, el consumo de medios físicos, los recursos humanos y
financieros asignados, los indicadores que permiten evaluar su realización física y financiera, y los agentes
responsables de su ejecución.
Entre las características clave del presupuesto por programas se incluyen:
1. Asignación de recursos: Los recursos son asignados a los programas de acuerdo con las metas establecidas, lo
que permite una distribución eficiente de los fondos disponibles.
2. Medición objetiva de la eficiencia: Permite la medición objetiva de los niveles de eficiencia de cada uno de
los programas, lo que facilita la evaluación de su rendimiento y la identificación de áreas de mejora.
3. Información para la toma de decisiones: Proporciona información detallada a diferentes niveles, lo que
respalda la toma de decisiones informadas y basadas en datos concretos.
4. Relación entre recursos, actividades y responsables: Relaciona los recursos asignados con las actividades
realizadas y los responsables de ejecutarlas para alcanzar las metas en un período determinado. Esta relación
facilita la identificación de desviaciones y permite tomar decisiones correctivas de manera oportuna.
El presupuesto por programas se divide en varias clases que son fundamentales para su correcta implementación y
evaluación. En primer lugar, existen los programas finalistas, los cuales tienen objetivos cuantificables e
indicadores de ejecución. Estos objetivos se expresan en unidades físicas, lo que facilita el seguimiento de su grado
de realización durante el ejercicio presupuestario. Estos programas están diseñados para lograr metas específicas y
mensurables, lo que permite una evaluación precisa de su rendimiento. Por otro lado, están los programas
instrumentales, que sirven como medio para la administración de los recursos necesarios para la ejecución de
actividades generales de ordenación, regulación y planificación. A diferencia de los programas finalistas, los
programas instrumentales no permiten una cuantificación material de sus objetivos, ya que se centran en la gestión
de recursos para actividades más amplias y generales.
El proceso del presupuesto por programas se desarrolla a través de varias fases claramente definidas. En la fase de
definición de objetivos o planificación, los órganos gestores identifican con precisión cada objetivo, determinan las
actividades necesarias para alcanzar dichos objetivos y establecen indicadores de resultados. Esta fase es crucial, ya
que sienta las bases para la programación presupuestaria posterior.
En la fase de programación, cada objetivo definido en la fase anterior se convierte en un programa. Estos
programas se agrupan en grupos de programas y, a su vez, en políticas de gasto. Las políticas de gasto se organizan
en áreas de gasto, que constituyen el nivel más agregado de clasificación en el presupuesto por programas. Cada
área de gasto se representa por un dígito y abarca diferentes sectores de actividades gubernamentales, como
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