, TEMA 1: INTRODUCCIÓN AL ESTUDIO DE LA POLÍTICA EXTERIOR.
Veremos, a lo largo de los siguientes temas, cómo la política exterior se convierte en un fiel reflejo del ciclo
de las políticas públicas de un Estado. Esto será fácilmente observable a través de este primer tema, donde
abordaremos una introducción al estudio de la política exterior, en general, para pasar a un estudio sobre la
política exterior, en particular, del caso español.
1. DEFINICIÓN DE POLÍTICA EXTERIOR.
Ahora bien, para poder comenzar, es necesario que definamos en qué consiste la política exterior. Para ello,
nos valdremos de tres definiciones diferentes, pero complementarias, de diferentes autores y/o
instituciones, para poder comprender su significado. Además, para el estudio de este tema partiremos del
marco legislativo español, conformado por la Constitución de 1978 (artículos de ella) y la Ley de Acción y
Servicio Exterior del Estado o LASEE. Es de importancia destacar que ninguna definición es perfecta, por
lo que para el estudio se deben estudiar aquellas a continuación, analizando sus puntos clave, sus puntos
comunes, pudiendo elegir cuál es más completa.
Entonces, ¿qué entendemos por política exterior de un Estado y/o Gobierno? Nos basaremos en tres
definiciones esenciales:
1.1 Ley 2/2014 de la Acción y del Servicio Exterior del Estado.
La primera definición de la que nos valdremos para entender en qué consiste la política exterior de un Estado
es la que viene recogida (y definida) en la Ley 2/2014 de la Acción y del Servicio Exterior del Estado o
LASEE. En concreto, recogeremos el artículo 1 de dicha ley, donde se definen los conceptos más
importantes para nuestro estudio.
Ley 2/2014 de la Acción y Servicio Exterior del Estado o LASEE
Artículo 1. Objeto y definiciones.
1. Esta ley tiene por objeto regular la Acción Exterior del Estado, enumerar sus principios rectores,
identificar los sujetos y ámbitos de esta, establecer los instrumentos para su planificación,
seguimiento y coordinación y ordenar el Servicio Exterior del Estado, para asegurar la coordinación
y coherencia del conjunto de actuaciones que la constituyen y su adecuación a las directrices, fines
y objetivos de la Política Exterior.
2. A los efectos de esta ley se entiende por:
a) Política Exterior: el conjunto de decisiones y acciones del Gobierno en sus relaciones con
otros actores de la escena internacional, con objeto de definir, promover, desarrollar y
defender los valores e intereses de España en el exterior.
b) Acción Exterior del Estado: el conjunto ordenado de las actuaciones que los órganos
constitucionales, las Administraciones públicas y los organismos, entidades e
instituciones de ellas dependientes llevan a cabo en el exterior, en el ejercicio de sus
respectivas competencias, desarrolladas de acuerdo con los principios establecidos en esta ley
y con observancia y adecuación a las directrices, fines y objetivos establecidos por el Gobierno
en el ejercicio de su competencia de dirección de la Política Exterior.
c) Servicio Exterior del Estado: los órganos, las unidades administrativas y los medios humanos
y materiales que, bajo la dirección y la coordinación del Gobierno, ejecutan y desarrollan la
Política Exterior y la Acción Exterior de este, sin perjuicio de las competencias de los distintos
departamentos ministeriales.
Para poder comprenderlo mejor, iré desglosando uno a uno los puntos sobre los que se sustenta esta Ley,
criticando o ahondando en alguno de ellos. Vayamos uno por uno.
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, La definición de política exterior.
En este caso, la definición de política exterior como un conjunto de decisiones y acciones resulta esencial:
una acción, sin más, no tiene por qué tener un proceso decisorio detrás de ella. Es precisamente por ello
que, la existencia de un proceso decisorio previo es lo que normalmente va a determinar la diferencia
entre tener una política exterior o una acción exterior. Hay países que tienen políticas exteriores mucho
más definidas y otros que no tienen esa tradición, lo que tiene como resultado que reaccionen a los
acontecimientos que suceden en la política internacional: actúan reaccionando. Esa “reacción” es lo que nos
permite señalar, en buena parte, su política exterior, que puede ser mucho más escasa o escueta o que, en
su caso, simplemente no exista para determinados temas.
Además, la definición de política exterior promovida por esta Ley se centra fundamentalmente en la acción
del Gobierno: para la Ley, las decisiones previas que se toman antes de la acción a llevar a cabo son
realizadas por el Gobierno. Ahora bien, en lo que refiere a esta definición y los actores (o actor en este
caso) que toma en cuenta al hablar sobre quién o quiénes participan en el proceso de la política exterior de
un Estado, está bastante claro que se queda corta. Es bien sabido que son muchos más los actores que
participan en este proceso, ya sean los partidos políticos del país, el Parlamento, los lobbies, los grupos
de presión, grupos sociales, entre otros tantos. Así, esta definición de política exterior se queda “coja”,
pues el entramado de actores que participan para y de ella es mucho más amplio que únicamente el
Gobierno.
Junto a esto, se habla sobre su objeto principal, “definir, promover, desarrollar y defender los valores e
intereses de España en el exterior”, pero ¿cuáles son esos valores e intereses de España en el exterior?
La definición de acción exterior.
En lo que refiere, en su caso, a la definición propiciada de acción exterior, no habla sobre decisiones, sólo
actuaciones y/o acciones. Como ya dijimos anteriormente, una acción exterior no implica necesariamente
un proceso decisorio previo: reaccionar ante una situación internacional sin que exista detrás un proceso
decisorio constituye una acción exterior, pero no es necesariamente parte de una política exterior. Una
política exterior necesita una capacidad estratégica detrás para poder ser considerada como tal. El
Gobierno, junto a otros actores, se ha tenido que sentar antes de actuar para definir cuáles son, realmente,
sus líneas de acción.
Además, en este caso, en la acción exterior participan otros actores, tales como organismos o instituciones
públicas. Un ejemplo de ello es el Instituto Cervantes, que proyecta la cultura española en el mundo. Está
ligado al Ministerio de Asuntos Exteriores, pero no es parte del Gobierno. Es un ente público que tiene una
acción exterior y que normalmente va a venir ligado por la política exterior que marca un Gobierno. Toda
esta acción realizada por dicho ente público viene definida en la ley en cuestión, pero no tiene por qué formar
parte de la política exterior de un Estado.
Ejemplo: se produce el derrocamiento de un régimen, surgiendo una nueva plataforma política (conformada
por actores y partidos políticos nuevos) en dicho país. Este derrocamiento y posterior creación de la
plataforma política comienza a ser reconocido por todo el mundo. Si nuestra orbita central lo está
reconociendo y nosotros seguimos la cadena de reconocimiento, la política exterior que manifestamos aquí
es poca: estamos, prácticamente, reaccionando como esperan nuestros aliados. En este caso, podríamos
hablar más de una seña de acción exterior (acción-reacción-nuestra acción como Estado, que es reconocer
como positivo lo que ha ocurrido), antes que una política exterior. No se trata de una situación en la que
hemos evaluado la situación concreta del país, sino que hemos reaccionado, hemos sido reactivos, ante
la situación basándonos, sobre todo, en la reacción de nuestros aliados. La política exterior, normalmente,
va a tener un diseño estratégico detrás, cosa que no tiene esta reacción.
Ahora bien, en este caso, la Ley, al hablar de otros actores que participan en las relaciones exteriores, incluye
todo el aparato administrativo que conforma la Administración General del Estado, las Administraciones
Autonómicas, los propios Ministerios que conforman el Gobierno (tales como el de Asuntos Interiores como
el de Economía), entre otros tantos órganos de la Administración Pública. No se trata sólo de que del
Gobierno central tiene esta capacidad, sino que son muchos los actores nacionales los que tienen
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, proyección internacional, en uno o diversos ámbitos. Todo esto compondría lo que la Ley considera como
acción exterior.
Conclusión política exterior vs acción exterior.
Para la Ley, por un lado, la política exterior de un Estado va a estar conformada por las decisiones y
actuaciones, fundamentalmente de un Gobierno, que tienen como principal función la defensa de valores
e intereses del Estado. Por otro lado, la acción exterior se entiende como todo aquello que se hace, en
términos de actuaciones, otras administraciones, entes u organismos que tienen proyección exterior en el
marco de sus competencias y siempre con observancia de lo que dice el Gobierno central.
1.2 Beneyto, Política Exterior Española (capítulo 1).
Beneyto, por su parte, define la política exterior de un Estado como el conjunto de acciones que lleva a
cabo un Gobierno en relación con otros actores de las relaciones internacionales. Se trata de una
definición bastante más amplia que la establecida en la Ley 2/2014 de la Acción y del Servicio Exterior
del Estado (LASEE), donde no se habla de decisiones. Lo que pretende es establecer una definición a
cómo se relaciona el Gobierno con otros actores (internacionales) para promover soluciones. En definitiva,
se trata de una definición menos completa que la anterior, pero que comparte puntos de común con ella y
las demás que existen.
1.3 Calduch, R., Dinámica de la Sociedad Internacional (capítulo 1).
El estudio de la política exterior de los Estados se convierte en algo esencial por conformarse como el núcleo
principal de conexión entre la vida nacional y la realidad internacional. Ahora bien, nuestro autor,
Calduch, identifica tres confusiones a la hora de abordar qué es la política exterior de un Estado. Serían:
1.3.1 PE de un Estado ≠ PE de un Gobierno.
La primera corresponde a aquella en la que se confunden la política exterior de un Estado con la política
exterior desarrollada por el gobierno de dicho Estado. ¿Política exterior es sólo lo que hace un gobierno?
Primero, como es evidente, sabemos que no siempre gobierna el mismo partido político: en España, por
ejemplo, se pueden dar casos en los que X partido está en el poder 2 legislaturas seguidas, pero luego
cambia a otro color político. Si solamente tenemos política exterior con los gobiernos, cuando
cambiamos de forma brusca cada vez que llega un partido diferente al poder, ¿qué tipo de política
exterior tenemos? Si lo tomásemos de esta manera, hablaríamos de la inexistencia de política exterior real.
La PE tiene, como veremos más tarde, una serie de fines que funcionan a largo plazo y son difíciles de
cambiar y prácticamente definen la PE de un Estado. Este “largo plazo” del que hablamos sería imposible
de cubrir si reducimos la PE de un Estado a la PE llevada a cabo por su gobierno. Se entiende que el
mandato de un gobierno es demasiado corto como para que estos fines se puedan cumplir realmente:
van más allá del ciclo político.
Es, por la aparición de esta tensión, por lo que la política exterior de un Estado debe (y tiene) una parte
estructural. De esta forma, aunque haya cambios y durante cada legislatura haya partidos políticos en el
poder de un color diferente, esta “estructura” sigue existiendo. Los fines, como veremos más adelante,
son prácticamente fijos e inamovibles. Un ejemplo de ello sería el mantenimiento del territorio del Estado,
fin que tienen todos los Estados (o casi todos), y que cumplen haciendo uso de diversos métodos o medios,
como pueden ser las fronteras.
Son numerosos los actores, en forma de base social, que participan de manera activa en las políticas
nacional e internacional de un Estado, y en el diseño de su política exterior. Ejemplos de este tipo de actores
serían los lobbies, grupos de presión, ONGs, la Unión Europea, entre otros tantos. Debido a ello, la PE no
se puede reducir a la actividad de un gobierno concreto, aunque este tenga una preeminencia evidente
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