Class notes
College-aantekeningen recht decentrale overheden (behaald cijfer: 8)
- Course
- Institution
Collegedictaat van 27 pagina's voor het vak recht decentrale overheden aan de RuG (-)
[Show more]
Seller
Follow
amlaw
Reviews received
Content preview
Recht decentrale overheden (RDO) – Semester I, periode ICollege 1: Intro
Hoe verhouden decentrale overheden zich tegenover de overheid en elkaar: interbestuurlijk. Hoofdinrichting van
gemeenten ziet op intrabestuurlijk, verhouding tussen verschillende bestuursorganen binnen het openbare lichaam.
Het koninkrijk der Nederlanden
Nederland bestaat uit verschillende openbare lichamen, zoals het openbaar lichaam ‘staat’, maar ook de openbare
lichamen uit H7 Gw, de decentrale overheden (Provincies, gemeenten, Caribische openbare lichamen, waterschappen en
openbare lichamen voor beroepen en bedrijven). Dit is een richtlijn waaraan mensen een lijn kunnen trekken voor juridisch
handelen. De benaming staat voor het openbaar lichaam kan verwarring opwekken. Naar internationaal recht is het
Koninkrijk de staat en vaak duiden we ook het land Nederland aan als staat. Als het gaat om het openbaar lichaam staat,
dan wordt de centrale overheid bedoeld. Decentrale overheden zijn provincies, waterschappen, gemeenten, ‘andere’
openbare lichamen (BES), openbare lichamen voor beroepen en openbare lichamen voor bedrijven.
Een openbaar lichaam is een juridische constructie waarlangs een gemeenschap vorm kan geven aan haar eigen
overheidsbestuur. Om dit te bewerkstelligen kent een openbaar lichaam een (vorm van) democratische structuur. Net als
bij een gewoon lichaam zijn het de organen die richting geven aan het openbare lichamen. Openbare lichamen vallen en
staan bij een gemeenschap van mensen die gezamenlijk de opdracht hebben om vorm te geven aan het overheidsbestuur.
Een gemeenschap kan invulling geven aan zijn eigen publiekrechtelijke bestemming.
Gelet op de democratische structuur geldt dat er vaak op zijn minst één orgaan is, dat wordt samengesteld via directe of
indirecte verkiezingen. Dit orgaan krijgt – soms i.s.m. andere organen – het recht om voor de gemeenschap algemeen
verbindende voorschriften vast te stellen. Alle openbare lichamen hebben een vorm van democratie, en zijn daardoor meer
dan rechtspersonen. De organen die niet gekozen zijn, hebben vaak een verantwoordingsrelatie met de organen die wel
democratisch gekozen zijn. Het orgaan dat gekozen is, krijgt vaak het recht om AVV’s vast te stellen. Als de gemeenschap
regels kan opleggen voor zichzelf, gaat dit via de personen die voor de gemeenschap zijn gekozen.
Decentralisatie
Decentralisatie ken diverse soorten en varianten. Territoriale decentralisatie ziet op gemeenschappen die territoriaal
gedefinieerd zijn. De openbare lichamen die daarbij horen, hebben ten aanzien van hun grondgebied – en binnen de
grenzen van het nationale recht – autonome bevoegdheden. Functionele decentralisatie ziet op gemeenschappen die
functioneel gedefinieerd zijn. De openbare lichamen hebben alleen autonome bevoegdheden ten aanzien van deze
specifieke functie.
Art. 122a noemt dat bij wet in het Caribische deel van Nederland andere territoriale openbare lichamen dan provincies en
gemeenten kunnen worden ingesteld en opgeheven. Voorheen stond dit in art. 134 Gw en zag dit op openbare lichamen
voor beroep en bedrijf. Zij zijn in 2015 grotendeels afgeschaft, maar art. 134 Gw biedt de mogelijkheid om deze alsnog weer
in te stellen. Dit geldt echter enkel voor openbare lichamen voor beroepen. Openbare lichamen voor beroep op grond van
art. 134 Gw zijn:
- NOvA (advocaten) - KNB (notarissen) - NLC (loodsen)
- NBA (accountants) - KBvG (ger. deurw.) - OvO (octrooigem.)
Verenigingsvrijheid houdt in dat je in principe geen lid hoeft te zijn. Bovenstaande organisaties zijn geen verenigingen, maar
overheidslichamen. ‘Lidmaatschap’ kan zodoende niet opgezegd worden. Als je bijvoorbeeld accountant bent, kan je niet
weigeren om lid te zijn van de NBA. De openbare lichamen voor bedrijven zijn grotendeels afgeschaft in 2015, art 134 Gw
biedt de mogelijkheid om deze alsnog weer in te stellen. Ook zijn er mengvormen: sommige openbare lichamen zijn zowel
territoriaal als functioneel gedecentraliseerd. Dit geldt voor sommige openbare lichamen voor beroep, maar ook voor
waterschappen ex art. 133 Gw en de belastingdienst.
Iedere persoon in Nederland is onderdeel van op zijn minst twee (op BES-eilanden) (meestal vier) van dit soort
gemeenschappen; iedere persoon valt dus ook onder verschillende openbare lichamen. De openbare lichamen hebben een
afzonderlijke structuur (eigen organen etc.). Voor de vormen van territoriale decentralisatie geldt bovendien dat de Staat
enigszins kan sturen door het geld dat decentrale overheden van de Staat ontvangen. Dat gezegd hebbend, blijft Nederland
wel een eenheidsstaat. Dit betekent dat de organen van de decentrale openbare lichamen zich aan het nationale recht te
houden hebben, maar ook dat de bestuursorganen van de Staat toezicht kunnen houden op de bestuursorganen van de
decentrale openbare lichamen. In de rechtsnormen zit een hiërarchie. Het eenheidsstaatkarakter komt sterk naar voren.
Voor de vormen van territoriale decentralisatie geldt bovendien dat de staat enigszins kan sturen door het geld dat
decentrale overheden van de staat ontvangen.
Het wettelijk kader bestaat uit:
- Grondwet; - Gemeentewet
- Provinciewet; - Wet openbare lichamen
1
, - Waterschapswet - Wet op de sociaal economische raad voor
- O.a. Advocatenwet voor openbare lichamen openbare lichamen voor bedrijf.
voor beroep
Voor samenwerking tussen openbare lichamen geldt art. 135 Gw jo. Wgr en Wvr.
Decentralisatie
Bij decentralisatie kent de staat bevoegdheden toe (attibutie) of draagt deze over (delegatie) aan bestuursorganen van
andere openbare lichamen, die deze onder eigen verantwoordelijkheid uitoefenen. Dit gebeurt ten aanzien van
regelgevende bevoegdheden en bestuursbevoegdheden. Dit geldt niet ten aanzien van rechtspraak. Ook is bij
decentralisatie geen sprake van mandaat. Decentralisatie kan via het toekennen van autonomie: het overlaten van regeling
en bestuur, zoals art. 124 lid 1 Gw, maar kan ook via medebewind: het bij of krachtens de wet vorderen van regeling ex
bestuur, zoals in art. 124 lid 2 Gw. Medebewind komt het meeste voor.
Bestuursvormen: nationaal
Intrabestuurlijk verhouding ziet op de verhouding binnen één overheidsverband tussen volksvertegenwoordiging
(parlement) en het dagelijks bestuur (regering). Het feit dat een land een president heeft, wil nog niet zeggen dat het een
presidentieel stelsel heeft (zie Duitsland).
- Presidentiële stelsels: De bevolking kiest het parlement en de uitvoerende macht, meestal in de vorm van een
president. De president kan haar ministers benoemen. Stelsel gaat meer over machtenscheiding dan
machtsdeling. Het parlement heeft bepaalde taken, de uitvoerende macht geeft de uitvoerende macht
bevoegdheden, waardoor er een scheiding bestaat. Macht concentreert zich op één plek.
- Parlementaire stelsels: ziet op het verdelen van de macht. Het volk kiest het parlement. De uitvoerende macht
heeft een vertrouwensbasis nodig vanuit het parlement dat wel wordt gekozen.
De politieke realiteit is dat de Koning boven de partijen staat. De partijen zijn gelinkt aan het kabinet, omdat de
vertrouwensregel in het stelsel zo werkt dat men van tevoren probeert een meerderheid te organiseren voor het kabinet.
Er zijn meer oppositie en coalitieverhoudingen, dus politieke macht. Het parlementaire stelsel zorgt ervoor dat het
vertrouwen van tevoren wordt georganiseerd.
Bestuursvormen: decentraal
Ook voor decentrale stelsel, zijn diverse stelsels mogelijk. Dit ziet op de verhouding binnen één overheidsverband tussen
volksvertegenwoordiging (gemeenteraad) en het dagelijks bestuur (college).
- Presidentiële stelsels
- Parlementaire stelsels
- Conventionele stelsels: Het volk kiest een orgaan (bijv. de gemeenteraad) en van daaruit worden bepaalde leden
van de gemeenteraad gevormd tot de macht. Dit is de standaard vereniging met een algemeen en dagelijks
bestuur. Dit is het klassieke monistische model.
In het Nederlandse debat worden hier meestal de termen monistisch en dualistisch gebruikt. Volgens de Grondwet is de
gemeenteraad het hoofd, het college van B&W staat hieronder, terwijl voor de burger de burgemeester het hoofd is. Het
college is feitelijk ondergeschikt aan de gemeenteraad.
Volgens de politieke realiteit is een deel van de gemeenteraadsleden volgens het coalitieakkoord met wethouders
betrokken en steunen dit idee, waardoor de wethouders belangrijker worden. De burgemeester onttrekt zich aan het
coalitieakkoord en staat tussen de partijen is, maar dichter bij de wethouders. Daarmee wijkt het decentrale stelsel af van
het nationale stelsel. De burgemeester is minder afhankelijk van de uitkomst van verkiezingen. Bij het sluiten van het
coalitieakkoord zijn er net verkiezingen geweest. De vraag is dan wie de wethouders zijn, maar de burgemeester zit hier al
en kan niet zomaar weggestuurd worden, daardoor kan de burgemeester zich net anders manifesteren dan wethouders.
Hierdoor wordt een ander systeem opgebouwd.
College 2: Constitutionele uitgangspunten
Constitutionele uitgangspunten
Dit geldt ook voor de gemeente, niet enkel voor de centrale overheid. De gedachte van een modern westers land is dat een
overheid wordt ingericht die voldoet aan democratie. De rechtsstaat ziet op het legaliteitsbeginsel, machtsverdeling en
bescherming van grondrechten. De machtenscheiding wordt hierbij uitgelicht. Belangrijk is hoofdstuk 7 Gw. Landen hebben
diverse soorten grondwetten waarin verschillend wordt gedacht over wat hier al dan niet in thuis hoort. De Nederlandse
Grondwet is een technische grondwet. Heel meeslepend zijn de bepalingen niet; het belang van decentralisatie staat hier
bijvoorbeeld niet in opgenomen; er zijn geen beginselmatige teksten. Focus op twee elementen:
- Verhouding tussen decentrale overheden onderling en centrale overheid;
- Organisatie van decentrale overheden (vooral provincie en gemeenten).
Waarom weinig over waterschappen is gemeld, kent geen goede eenduidige reden. Een Grondwet kent legitimatie voor
overheidshandelen en een waarborgfunctie, om machtsmisbruik te voorkomen. In H7 is dit wat indirecter, maar men wil
2
, voorkomen dat de organen hun macht misbruiken. De centrale overheid bepaalt welke bevoegdheden aan welke overheid
worden toegekend. H7 geeft veel aandacht aan intrabestuurlijke verhoudingen en minder op de interbestuurlijke relatie.
Autonomie en medebewind: art. 124 Gw
Art. 124 Gw geeft het onderscheid tussen het soort taken van provincies en gemeenten. Dit is er altijd al geweest
(‘overgelaten’), de Gw erkent dit. De provincies en gemeenten hebben natuurlijke taken en de Gw erkent dat deze er zijn en
laat deze bij hen. De eigen sfeer van bevoegdheden komt voort uit de driekringenleer die vertelt hoe de overheid is
opgebouwd. Zij kent drie lagen van bestuur (nationaal, provinciaal en gemeentelijk). Dit komt voort uit de 19 e eeuw. De
afstand was groot, de wetsteksten daaromtrent zijn nooit veranderd. De overheid is enorm gegroeid door modernisering.
Rond de 20e eeuw begint men zich af te vragen of bepaalde taken niet aan gemeenten overgelaten moeten worden en
blijven, nu dit leidt tot ongelijkheid per gemeente.
De Grondwet kent geen waarborgen over het houden van taken bij de decentrale overheid: zij geeft niet aan wat voor het
Rijk is en wat voor de decentrale overheid. Dit wordt zichtbaar bij de historische ontwikkeling. Toen de nationale overheid
de sociale zekerheid ging regelen en de autonomie bij gemeenten wegtrok, kregen gemeenten het in de vorm van
medebewind weer terug ex art. 124 lid 2 Gw. Dit maakt het beleid gelijker en de decentrale overheid kan dit beter regelen,
nu zij dichter bij de burger staat en meer maatwerk kan regelen. De decentrale overheid kent geen gezamenlijke invulling
van algemeen belang.
Het verschil tussen autonomie en medebewind is een principieel verschil (waar komt het initiatief vandaan), maar in de
uitwerking is het verschil niet groot. Het geld blijft van de overheid komen, maar de beleidsvrijheid is kleiner bij
medebewind. Zelfs wetten in medebewind met weinig ruimte, bieden meer ruimte dan je denkt (de Kieswet).
Bestuurkundig is er nauwelijks verschil tussen autonomie en medebewind.
Juridisch is dit belang er wel, zie art. 132 lid 5 Gw; de taakverwaarlozingsregeling. Hier wordt een regeling getroffen voor
art. 124 lid 2 Gw. Er wordt dus een onderscheid gemaakt tussen autonomie en medebewind. Art. 128 geldt enkel voor art.
124 lid 1 Gw. De definitie van art. 124 Gw laat zien dat de termen elkaar niet uitsluiten. Hier wordt een in lid 1 een
materieel criterium neergelegd, in lid 2 een formeel criterium. Dit kan in elkaar overlopen. Dit is met namelijk lastig in de
Provw en Gemw. Alles wat in de Provw en Gemw wordt gevorderd (krachtens een andere dan deze wet), is autonomie en
geen medebewind, zie art. 123 e.v.
Hoofdschap van de raad
Hoofdschap van de raad staat in art. 125 Gemw. Dit regelt iets ten aanzien van intrabestuurlijke verhoudingen wat
wezenlijk anders is dan op nationaal niveau, te weten dat het nationale model lijkt uit te gaan van gelijkwaardige machten
die elkaar in evenwicht houden. Van geen van de machten wordt aangegeven welke het hoogste is. Op decentraal niveau
staat er een orgaan aan het hoofd: het democratisch gekozen orgaan. Dit is vanuit de democratie dus veel meer doordacht.
Thorbecke heeft hier een democratische vernieuwing doorgevoerd. Dit heeft gevolgen voor de verdere inrichting.
Een vertrouwensregel is op decentraal niveau eenvoudiger, nu op centraal niveau gelijkheid is en het vreemder is dat de
een de ander weg kan sturen. Bij de gemeente staat een orgaan aan het hoofd, zij kan de andere organen ontslaan. Een
ontbindingsrecht bestaat niet, nu het college de raad niet weg kan sturen, dan heb je om de haverklap en niet tegelijkertijd
verkiezingen. Het is conceptueel onlogisch. In de praktijk herkennen de meeste mensen dit principe niet. De raad is minder
zichtbaar en kent parttimers die maatschappelijk actief zijn. Veel gemeenteraden komen nauwelijks samen en sturen het
ambtelijk apparaat niet aan. De gemeenteraad neemt in de praktijk niet de meest belangrijke besluiten. De rollen van de
raad lopen in elkaar over, door moties e.d. kan indirect invloed worden uitgevoerd. De praktijk laat zien dat de
gemeenteraad niet de grote motor achter het bestuur is, waardoor het stellen van de kader duidelijk is dat als het nodig is,
de gemeenteraad invulling kan geven aan het hoofdschap.
Burgemeester en Grondwet
De Grondwet zegt weinig over wethouders (art. 125 lid 2 Gw). De burgemeester (art. 131 Gw) heeft een bijzondere positie,
nu hij van oorsprong een tweeledige functie heeft: bestuurder van de gemeente en wordt vanuit de centrale overheid
benoemd, waardoor hij een signalerende functie heeft. Het is een gemeentelijk orgaan. Van oudsher wordt hij bij Koninklijk
besluit benoemd. In de praktijk bepaalt de gemeenteraad wie de burgemeester wordt, dus is het niet heel logisch dat de
burgemeester bij KB wordt benoemd.
Art. 131 Gw is recent gewijzigd, waarbij eerder in art. 131 Gw genoemd stond dat de burgemeester bij KB wordt benoemd.
Dit is nog steeds het geval, maar geeft nu de mogelijkheid om dit in de toekomst anders te kunnen doen. De vraag is of dit
van constitutionele orde is; nee want het nieuwe artikel doet weinig anders dan de wetgever laten bepalen op welke wijze
de burgemeester wordt benoemd. Feitelijk bepaalt de gemeenteraad wie de burgemeester wordt. Het oude artikel werd
enigszins weggerelativeerd. Dit heeft gevolgen voor de machtenscheiding: als je het volk twee organen laat kiezen, kan je
naar gemeenten misschien naar een meer presidentieel model. Nu is dat meer een parlementair model, waarbij meer
macht wordt gescheiden dan verdeeld.
3
The benefits of buying summaries with Stuvia:
Guaranteed quality through customer reviews
Stuvia customers have reviewed more than 700,000 summaries. This how you know that you are buying the best documents.
Quick and easy check-out
You can quickly pay through credit card or Stuvia-credit for the summaries. There is no membership needed.
Focus on what matters
Your fellow students write the study notes themselves, which is why the documents are always reliable and up-to-date. This ensures you quickly get to the core!
Frequently asked questions
What do I get when I buy this document?
You get a PDF, available immediately after your purchase. The purchased document is accessible anytime, anywhere and indefinitely through your profile.
Satisfaction guarantee: how does it work?
Our satisfaction guarantee ensures that you always find a study document that suits you well. You fill out a form, and our customer service team takes care of the rest.
Who am I buying these notes from?
Stuvia is a marketplace, so you are not buying this document from us, but from seller amlaw. Stuvia facilitates payment to the seller.
Will I be stuck with a subscription?
No, you only buy these notes for $4.82. You're not tied to anything after your purchase.
Can Stuvia be trusted?
4.6 stars on Google & Trustpilot (+1000 reviews)
72042 documents were sold in the last 30 days
Founded in 2010, the go-to place to buy study notes for 14 years now