Omgevingsrecht (6e druk) - M.N. Boeve en F.A.G. Groothuijse
Hoofdstuk 1: Inleiding
1. Wat is omgevingsrecht?
Het recht dat gaat over de ordening en bescherming van de fysieke leefomgeving is het omgevingsrecht. Dit bestaat uit diverse
rechtsgebieden en ziet op milieurecht inclusief natuurbescherming, water, ruimtelijk bestuursrecht, landbouw en verkeer.
Omgevingsrecht ziet op regulering van de fysieke leefomgeving en de samenhang tussen die rechtsgebieden.
2. Omgevingsproblemen
Als een van de functies van de fysieke leefomgeving wordt aangetast, spreekt men van een omgevingsprobleem. Dit kan zich
uiten in verlies aan biodiversiteit, klimaatverandering en energietransitie, overexploitatie van natuurlijke hulpbronnen et
cetera. Het planbureau van de leefomgeving onderzoekt en evalueert de kwaliteit van de fysieke leefomgeving en de invloed
op de mens, plant en dier. Dit resultaat vormt de Balans van de Leefomgeving. Activiteiten kunnen gevolgen hebben voor
milieu, ruimtelijke ordening, water en natuur. Zo kunnen agrarische activiteiten tot gevolg hebben dat de emissienormen
worden geschonden of dat bepaalde bestrijdingsmiddelen de omgevingskwaliteit beïnvloeden.
3. Ontwikkelingen in het omgevingsrecht
Omgevingsrecht heeft zich in de loop der jaren ontwikkeld. De eerste wet gericht op milieu was de Hinderwet (1875), die zag
op het voorkomen en beperken van overlast van inrichtingen. In de jaren 70 is naast de Hinderwet een aantal milieuwetten tot
stand gebracht, zoals de Wet verontreiniging oppervlaktewateren, Wet inzake luchtverontreiniging, de afvalstoffenwet et
cetera, alsmede de Wet milieugevaarlijke stoffen en de Wet bodembescherming. Per milieucompartiment worden de
problemen zodoende aangepakt. Er was weinig samenhang. Een meer integrale aanpak volgde in de Wet algemene bepalingen
milieuhygiëne (Wabm, 1979) met uniformering van procedures.
In de jaren 90 richtte men zich op wetgeving voor milieubescherming in het algemeen, waarbij een algemeen milieukader
nodig was. Regels werden aan de Wabm toegevoegd, wat leidde tot de Wet Milieubeheer (Wm, 1993). In de loop der jaren zijn
aan de Wm hoofdstukken toegevoegd over onder andere gevaarlijke stoffen en geluidshinder. Vanaf 2008 geldt dat bedrijven
bij uitzondering vergunningplichtig zijn, in eerste instantie vallen zij onder de werking van de algemene regels. Ook de
invoering van de omgevingsvergunning speelt een grote rol. Hierin is een groot aantal voorheen bestaande vergunningen,
ontheffingen en toestemmingen geïntegreerd. Zodoende geldt sinds 1 oktober 2010 de Wet algemene bepalingen
omgevingsrecht (Wabo), waarmee hoofdstuk 8 Wm is overgeheveld. Veel bepalingen zijn beïnvloed door Europees recht.
Ruimtelijk ordeningsrecht speelt vanaf de 19e eeuw. Maatschappelijke organisaties vroegen aandacht voor onhygiënische
omstandigheden, waarop de Woningwet (Ww, 1901) volgde, die zich heeft ontwikkeld tot algemene wet voor ruimtelijke
ordening. De Woningwet is in 1962 opgesplitst in de Woningwet en de Wet op de ruimtelijke ordening (Wro). De Wro zag op
ruimtelijke ordening en indicatieve provinciale streekplannen, waaronder het gemeentelijk bestemmingsplan met bijpassende
voorschriften en mogelijkheden tot vrijstellingen (vergunningen). Vrijstelling van de Wro is geregeld in de Wabo.
Waterrecht ziet op leefbaarheid en bescherming tegen water. In de Waterstaatswet 1900 waren bevoegdheden en
verplichtingen voor het waterbeheer neergelegd. Waterschappen werden verantwoordelijk voor de waterkering en
waterhuishouding, hun bevoegdheden staan in de Waterschapswet. Vanaf eind 20e eeuw werd ook waterkwaliteit een
belangrijk element, wat leidde tot de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (Wvo, 1969). De huidige Waterwet leidde tot
modernisering en een geschikt wettelijk stelsel voor implementatie van Europese richtlijnen.
Natuurbeschermingsrecht ziet op de bescherming van flora en fauna. In 1967 kwam de Natuurbeschermingswet, die in 1998 is
vervangen (Nbw). Deze wijst natuurgebieden aan, heeft beheerplannnen en vergunningplichten. Deze wet is meerdere malen
vernieuwd. De verbrokkelde regelingen zoals de Vogelwet en de Jachtwet zijn in 2002 samengevoegd tot de Flora- en
faunawet (Ffw), die ziet op bescherming van planten en dieren. Sinds 2017 geldt de Wet natuurbescherming met regels voor
natuurgebieden, flora en fauna.
Omgevingsrecht ziet op beleidsplannen, jurisprudentie en Europese en nationale wetgeving. Door verschillende
beleidsterreinen in samenhang te zien, ontstaan mogelijkheden voor afstemming van beleid. Zodoende is er één Planbureau
voor de Leefomgeving. Ook de rechtspraak van de ABRvS schenkt aandacht aan natuurbeschermingsrecht en milieurecht. Ook
richtlijnen vinden hun plek, waarbij de samenhang steeds een grotere rol speelt.
Met de Omgevingswet worden meerdere omgevingsrechtelijke wetten geïntegreerd, zoals de Wabo, Wm, Wro en Waterwet.
Deze moet in 2021 in werking treden. De uitvoering en handhaving van omgevingsrecht wordt gedaan door de
omgevingsdienst, maar de bestuursorganen blijven eindverantwoordelijk.
4. Beginselen van het omgevingsrecht
Aan omgevingsrecht liggen beginselen of uitgangspunten ten grondslag, waarvan sommige in wetgeving of beleidsstukken zijn
neergelegd. Men kent een aantal beginselen:
1
, Beginsel van voorzorg: Ook niet voldoende zeker is dat zich bepaalde gevolgen gaan voordoen maar hier wel sterke
aanwijzingen voor zijn, moeten preventieve maatregelen worden getroffen. Dit staat bijvoorbeeld in de Wnb;
Beginsel van preventie: Hangt samen met het voorzorgsbeginsel. Als maatregelen worden genomen, zijn zij in eerste
instantie gericht op het voorkomen van verontreiniging van natuur of milieu en niet op herstel of ongedaanmaking;
Beginsel van bestrijding aan de bron; De milieubeschermende maatregel kan zich het beste richten op de bron,
daarna het beperken van de overtreding;
Beginsel de vervuiler betaalt: De vervuiler is verantwoordelijk voor de kosten betreffende het voorkomen en
beperken van de verontreiniging, dit is niet de gemeenschap;
Stand-stillbeginsel: Als de feitelijk bestaande omgevingskwaliteit beter is dan de voorgeschreven kwaliteit, is de
bestaande omgevingskwaliteit de norm, nu dit anders leidt tot verslechtering;
ALARA-beginsel: ‘As low as reasonable archievable’. Als negatieve milieu of natuurgevolgen niet voorkomen kunnen
worden, moeten de regel een zo groot mogelijke bescherming bieden.
5. Wetgeving op het terrein van omgevingsrecht
Diverse wet- en regelgeving speelt een rol op het terrein van omgevingsrecht.
Awb (Algemene wet bestuursrecht): De Awb vormt het algemene deel voor bestuursrechten bevat een aantal
regelingen over omgevingsrecht. Ook geldt bijvoorbeeld de uniforme openbare voorbereidingsprocedure voor de
totstandkoming van besluiten. Ook gelden de regels over handhaving, bezwaar en beroep. Als er geen bijzondere
regeling is in een omgevingsrechtelijke wet, dan geldt de Awb;
Grondwet, organieke wetten (Provw, Gemw, Ww ) en verordeningen: In deze wetten wordt de inrichting,
samenstelling en bevoegdheden van decentrale organen geregeld. Het gaat om een verordenende autonome
bevoegdheid. Ook geven de organieke wetten een handhavingsbevoegdheid tegen overtredingen van wettelijke
regels die deze besturen uitvoeren, waaronder ook de omgevingsrechtelijke regelgeving. Ook interbestuurlijk
toezicht is geregeld, alsmede een taakverwaarlozingsregeling;
WvSr en Wed: Art. 173a en 173 Sr betreffende gevaar voor de openbare gezondheid. In art. 1a Wed staan delicten
die aanhaken bij de verplichtingen in omgevingswetten. De Wed kent afwijkende bevoegdheden voor Ovj’s en
opsporingsambtenaren, alsmede speciale straffen en maatregelen;
Burgerlijk wetboek: Bij privaatrechtelijke aspecten speelt het BW een rol, zoals bij de onrechtmatige daad of
aansprakelijkheid voor personen en zaken. Ook belangenbehartiging van art. 3:305a BW kan een rol spelen.
Diverse wetgeving speelt bij omgevingswetgeving. Met de Wabo zijn veel wetten over de fysieke leefomgeving aangepast en
bestaat een mogelijkheid tot een omgevingsvergunning en rechtelijke handhaving. Vergunningen zoals de bouw- en
sloopvergunning of de milieuvergunning zijn hierbij samengevoegd, behalve de watervergunning. Door de komst van de
omgevingsvergunning kan één aanvraag worden gedaan voor verschillende activiteiten, waarbij sprake is van één procedure.
Ook zijn er handhavingsregels opgenomen. De crisis- en herstelwet heeft tot doel om belemmeringen weg te nemen en
procedures te versnellen bij infrastructurele en bouwprojecten. De Chw kent meerdere maatregelen, te weten:
- bestuursprocesrechtelijke maatregelen (bijvoorbeeld het versnellen van besluitvorming);
- regeling voor ontwikkelingsgebieden (t.b.v. milieukwaliteit);
- regeling voor versnelde uitvoering van bepaalde bouwprojecten (toestemming wordt vervangen door een
projectuitvoeringsbesluit);
- maatregelen voor ruimtelijke en infrastructurele projecten, die leiden tot wijziging van vele wetten.
Bij milieuwetgeving staat de Milieuwet (Mw, 1 maart 1993) voorop. Zij bevat bevoegdheden, instrumenten, handhaving en
rechtsbescherming voor milieu. De vergunning komt voort uit de Wabo. De Mw ziet op milieubescherming, waarbij het begrip
‘milieu’ ruim wordt gedefinieerd. De belangrijkste hoofdstukken hierbij zijn hoofdstuk 4, 5, 7, 8 9, 11, 15 en 16. Algemene
regels (H8) kunnen worden gesteld ter bescherming van het milieu tegen de gevolgen die ‘inrichtingen’ daarvoor kunnen
veroorzaken. Bedrijfsmatige activiteiten die negatieve gevolgen voor het milieu hebben, kunnen als inrichting worden
aangemerkt. Als de inrichting onder de algemene regels valt, is geen toestemming vereist, wel kan er een meldingsplicht zijn.
H9 ziet op stoffen en producten, voortkomend uit Europese en nationale regelgeving. Per Amvb kunnen regels gesteld worden
over luchtverontreiniging of geluidshinder. H10 ziet op afvalstoffen. H18, 13, 19 en 29 bevatten bepalingen die aanvullend of
afwijkend zijn van algemene regelingen voor deze onderwerpen in de Awb, Wabo en Wob.
De Wet bodembescherming (Wbb) ziet op bescherming en sanering van de bodem en bevat voorwaarden voor handelingen in
de bodem. Naast bescherming van de bodem kent de Wbb een zorgplicht: wie bepaalde handelingen verricht en weet of
redelijkerwijs kan vermoeden dat dit de bodem aantast, is verplicht maatregelen te nemen die redelijkerwijs gevergd kunnen
worden om verontreiniging te voorkomen. Als de bodem al verontreinigd is, kan een saneringsbevel worden opgelegd.
De Wet inzake de luchtverontreiniging (Luvo, 1970) ziet op het voorkomen en beperken van luchtverontreiniging. Het meeste
hieruit is overgeheveld naar andere wetten, waardoor hoofdstuk 5 over maatregelen in bijzondere omstandigheden
(bijvoorbeeld gevaarlijke luchtverontreiniging) blijft bestaan. De CvK is op dit terrein bevoegd tot handelen.
2
,De Wet geluidhinder ziet op het beperken en voorkomen van geluidhinder, niet als gevolg van inrichtingen. In de wet zijn
geluidsnormen gesteld. Ook bevat zij zonering om aan te geven op welke wijze een zone moet worden vastgesteld en welke
normen hierbij gelden.
Ruimtelijke wetgeving
De Wet ruimtelijke ordening (Wro) en het Bro geven regels over de wijze waarop verschillende plannen worden vastgesteld.
Leidend hierbij is het begrip ‘goede ruimtelijke ordening’. Hier geldt een scheiding tussen beleid, normstelling en uitvoering.
Juridisch bindende normen verschijnen in het bestemmingplan, Amvb’s en verordeningen. Het Rijk, de gemeente en provincies
stellen structuurvisies vast. De gemeenteraad stelt een bestemmingsplan vast met de bestemmingen van de grond. Afwijken
van het bestemmingsplan gaat gepaard met een omgevingsvergunning (art. 2.1 lid c Wabo). Elke tien jaar wordt het
bestemmingsplan vastgesteld. Bij provinciale of nationale belangen kunnen ook andere organen bevoegd zijn tot het
vaststellen van een bestemmingsplan. Het bestemmingsplan staat in de Wro centraal en bepaalt voor welk doel gronden
mogen worden gebruikt. Zij kent meer bindende instrumenten, zoals een beheersverordening waar geen ruimtelijke
ontwikkelingen zijn. Het Rijk en de provincie kunnen bij Amvb of provinciale verordening algemene regels stellen waaraan
bestemmingsplannen moeten voldoen en eventueel aanwijzingen geven.
De Woningwet (Ww) bevat regels inzake bouwen over onder andere veiligheid, gezondheid, technische voorschriften e.d. Ook
bevat zij de verplichting voor de gemeenteraad om een Bouwvergunning vast te stellen met o.a. voorschriften over het
tegengaan van bouwen op verontreinigde grond.
Waterwetgeving
De Waterwet (Wtw) ziet op rechtsbescherming, handhaving en bestuurlijk toezicht. Waterbeheer staat centraal. Het gaat om:
- voorkoming en beperking van overstromingen, wateroverlast en schaarste in samenhang met;
- bescherming en verbetering van chemische en ecologische kwaliteit van watersystemen;
- vervulling van maatschappelijke functies door watersystemen (art. 1.1 Wtw).
De juridische instrumenten in de Wtw zijn enkel inzetbaar met het oog op verwezenlijking van deze doelstellingen. De normen
voor waterkwaliteit komen voort uit de Wn, De provincie houdt toezicht op de waterschappen. Ook kent de Wtw een aantal
zorgplichten die een nauwe relatie hebben met het beheer van watersystemen.
Natuurbescherming
De Wet natuurbescherming (Wnb, 1 januari 2017) vervang de vorige wet uit 1998, de Flora- en faunawet en de Boswet. Zij
heeft een drietal doelstellingen;
- bescherming en ontwikkeling van natuur en biodiversiteit;
- doelmatig beheer, gebruik en ontwikkelen van natuur voor maatschappelijke functies
- samenhangend beleid voor behoud en beheer van waardevolle landschappen.
In art. 1.13 Wnb is een grondslag opgenomen voor een programma bij Amvb om belasting van natuurgebieden te verminderen
en bescherming van soorten te verbeteren. Dit moet ertoe leiden dat de doelstellingen worden behaald. De Wnb kent tegens
een regeling voor de bescherming van Natura 2000-gebieden en vergunningplichten.
Hoofdstuk 2 Doorwerking van internationaal en Europees recht in het omgevingsrecht
1. Inleiding
Omgevingsrecht wordt primair gevormd door nationale wetgeving als de Wabo, Wro en Wm. Toch werkt ook veel
internationaal en Europees recht door, waarbij de bepalingen worden omgezet in Nederlandse wet- en regelgeving.
Doorwerking kan als volgt worden weergeven:
- Internationaal recht (Verdrag van Bern) Nationaal recht (Flora- en faunawet, Natuurbeschermingswet)
- EU-recht (Habitatrichtlijn) Nationaal recht (Flora- en faunawet, Natuurbeschermingswet)
- Internationaalrecht EU-recht nationaal recht
Veel internationaal recht loopt door via Europees recht, maar kan ook zelfstandig doorwerken.
2. Doorwerking van het internationale recht in omgevingsrecht
Internationaal milieurecht is van belang omdat vervuiling grensoverschrijdende gevolgen kan hebben en milieubescherming
een gezamenlijke aanpak vereist. Ten eerste is uit het gewoonterecht een aantal belangrijke verplichtingen ontstaan op het
gebied van milieu. Er is een basisplicht om niet dusdanig te handelen dat men de rechten van andere staten schaadt. Een staat
heeft niet het recht om grondgebied te gebruiken of dergelijk gebruik toe te staan op een wijze dat schade wordt veroorzaakt
door gassen in of op het territoir van een andere staat, als er serieuze gevolgen zijn en schade is vastgesteld. Geconcludeerd
kan worden dat staten een zorgvuldigheidsplicht kennen. Uit de plicht om grensoverschrijdende vervuiling te voorkomen
komt ook de plicht tot notificatie voort, die inhoudt dat potentieel te treffen staten op de hoogte gesteld moeten worden van
onvoorziene vervuiling die mogelijkerwijs gevolgen kan hebben buiten de staat. Ook is er een plicht tot samenwerking.
3
, Op internationaal niveau hebben staten verschillende milieuproblemen geïdentificeerd en aangepakt. In het milieurecht kent
men ‘raamverdragen’, zonder concrete verplichtingen. In protocollen worden de basisverplichtingen hard gemaakt. In
verschillende verdragen worden internationale afspraken gemaakt over de aanpak van milieuproblematiek. Ook zijn er
internationale afspraken die juridisch niet bindend zijn, zoals intentieverklaringen. Dit is soft law, deze bepalingen zijn
beleidsgericht en niet normatief bedoeld. Een andere rechtsbron is de rechtspraak. Het milieurecht wordt vaak behandeld
door het EHRM, waaruit blijkt dat rechten betreffende milieubescherming vaak beschermd worden door het EVRM. Het EHRM
heeft in de loop der jaren verschillende positieve verplichtingen geformuleerd en nader ingevuld voor de overheid om burgers
te beschermen tegen risico’s voor de fysieke veiligheid en milieuschade. Zij is terughoudender bij milieuvervuiling en/of
overlast (zie aantal zaken p. 44-46 boek).
Doorwerking in het nationale omgevingsrecht
Internationale verdragen kunnen op drie manieren doorwerken:
1. Door implementatie van internationaal recht in de Nederlandse wetgeving en beleid;
2. Nederlandse rechter past internationaal recht toe en verbindt hier rechtsgevolgen aan ex art. 94 Gw;
3. Via Europees recht in de Nederlandse rechtsorde, via de Europese rechter en via implementatie in Europese
regelgeving.
Doorwerking kan via het monistische en dualistische systeem. Nederland hanteert het monistische systeem, waarbij het
uitgangspunt is dat er één rechtssfeer bestaat waar zowel de internationale als de nationale rechtsorde deel van uitmaken. In
een monistisch systeem maken regels van internationaal recht deel uit van de nationale rechtsorde op het moment dat de
betreffende staat aan die regels gebonden is.
De nationale rechter kan op twee manieren het internationaal recht laten gelden in de nationale rechtsorde: hij kan dit 1)
direct toepassen in plaats van een regel van nationaal recht, ofwel 2) indirect door uitleg van een nationale bepaling. Hij past
de bepaling enkel direct toe als deze zich naar haar inhoud voor directe toepassing leent. Bij indirecte toepassing voegt de
rechter de internationale bepaling in de interpretatie van een in het geding zijnde nationale norm. Ex art. 93 Gw hebben
verdragsbepalingen die naar hun inhoud eenieder kunnen verbinden, verbindende kracht na bekendmaking. Ex art. 94 Gw
vinden geldende wettelijke voorschriften geen toepassing als zij onverenigbaar zijn met ‘eenieder verbindende bepaling. De
rechter toetst of de bepaling voldoende duidelijk en onvoorwaardelijk is en of deze een recht voor particulieren in het leven
roept. Het Hof toetst aan de aard en opzet van het verdrag of de betreffende overeenkomst zich niet tegen rechtstreekse
werking verzet en of deze voldoende duidelijk en onvoorwaardelijk is.
3. Doorwerking van het Europese recht in het omgevingsrecht
In het Verdrag van Maastricht (1993) is milieubescherming als doelstelling opgenomen, voor duurzame ontwikkeling van
Europa. Daarvoor was bij de Europese Akte in 1987 een afzonderlijke milieutitel ingevoegd. Het Verdrag van Lissabon heeft
geen inhoudelijke wijzigingen aangebracht in het Europees milieurecht. De voornamelijk aanvullende betekenis van het
Handvest voor het milieurecht wordt langzaam duidelijk in de rechtspraak van het HvJEU. Naast de bevoegdheid tot het
nemen van milieumaatregelen bevat het VWEU een opdracht aan de EU om milieubescherming te integreren in het overige
beleid, te weten het integratiebeginsel ex art. 11 VWEU. Zie hiervoor het arrest Concordia Bus.
De doelstellingen voor Europees milieubeleid staan in art. 191 lid 1 VEU en art 11 VWEU. Naast Europeesrechtelijke beginselen
geldt een aantal beginselen dat is opgenomen in art. 191 lid 2 VWEU, te weten een hoog beschermingsniveau, het
voorzorgsbeginsel, beginsel van preventief handelen, bestrijding bij de bron van milieuaantasting en het beginsel dat de
vervuiler betaalt. De milieubeginselen werken door in Europese milieuwetgeving. In het kokkelvissers-arrest is te zien hoe het
Hof het voorzorgsbeginsel gebruikt bij interpretatie van de Habitatrichtlijn. Bovendien kan het Hof verordeningen en
richtlijnen toetsen aan de doelstellingen en beginselen, wanneer de geldigheid van deze instrumenten wordt betwist. Dit mag
zij echter slechts marginaal doen. De rechtsgrondslag voor milieumaatregelen is art. 192 VWEU, waarbij de gewone
wetgevingsprocedure geldt met een gekwalificeerde meerderheid. Voor een aantal onderwerpen in art. 192 lid 2 VWEU geldt
de bijzondere wetgevingsprocedure waarbij unanimiteit in de Raad is vereist en het Parlement slechts wordt geraadpleegd.
Ook art 114 VWEU blijft een belangrijke grondslag voor milieuwetgeving en ziet op het opheffen van handelsbelemmeringen.
Veel Europees recht vloeit voort uit richtlijnen die nationaal milieurecht pogen af te stellen. Voor richtlijnen is een verandering
of vernieuwing van nationale wetgeving vereist, voor verordeningen zijn slechts uitvoeringsregels, waardoor zij geschikt is voor
uniformiteit. De richtlijn biedt daarentegen flexibiliteit, nu zij enkel bindend is ten aanzien van het resultaat ex art. 288 VWEU.
Omzetting van richtlijnen kan problematisch zijn. Na correcte formele implementatie moet de richtlijn nog worden uitgevoerd
en gehandhaafd. De Europese Commissie ziet toe op naleving van Europees recht door lidstaten en zij kan door middel van de
inbreukprocedure ex art. 258-260 VWEU ingrijpen. Sinds Lissabon kan de Commissie ook al hierom verzoeken bij de eerste
inbreukprocedure bij niet tijdige omzetting ex art. 260 lid 3 VWEU. Met name wetgeving over water, lucht,
natuurbescherming, afval en milieugevaarlijke stoffen is in hoge mate geharmoniseerd door EU-richtlijnen.
4
