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APUNTES DERECHO ADMINISTRATIVO I LAURA MIRALLES DREW
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APUNTES DE DERECHO ADMINISTRATIVO I CON LA PROFESORA LAURA MIRALLES DREW
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TEMA 8: Actos reglamentariosCuando estudiamos los reglamentos dice que hicimos un cuadro fundamental para entender algo al
respecto de las potestades administrativas. Ahí se decía que la manifestación de la administración se
veía en las potestades administrativas y la consecuencia de esas potestades (sancionadora,
expropiadora) eran la producción de actos, reglamentos y contratos. Como consecuencia de eso se
estudiaba el cuadro en el que se hacía una comparativa entre las características de todos los
pronunciamientos de la administración y las diferencias fundamentales entre ellas. Nos dejábamos
algo de los contratos, y nos centramos más en los reglamentos y actos.
Ese cuadro es la base general de los actos administrativos.
Para centrar la cuestión de los actos administrativos, en el ámbito privado se hacen comidas,
llamadas de teléfono, negocios… La administración, legalmente, actúa formalmente siempre, es
decir la administración no descuelga el teléfono y se contrata algo, o se organizan partidos de papel
y se realizan actuaciones determinadas… La administración actúa formalmente y la manifestación
más clara y absoluta de la actuación formal de la administración la constituyen los actos
administrativos, que es muy diferente de la activad material.
Por ejemplo, los obreros que construyen una universidad pública o un polideportivo, eso es
actividad material de la administración, pero esa actividad material tiene una actividad previa que es
la actividad formal cuyo ejemplo paradigmático es la ¿concent de impuse? porque son decisiones
unilaterales de la administración que tienen efectos jurídicos, decisión unilateral formal a través de
un proceso administrativo.
Cuando hacíamos el cuadro dijo que los actos ¿restrictivos? son decisiones unilaterales de la
administración y decíamos que los reglamentos son también ¿decisiones unilaterales de la
administración? ¿Se predica la unilateralidad sólo de los actos administrativos?
No solo los actos administrativos, sino que la potestad reglamentaria de la administración también
son decisiones unilaterales de la administración.
La unilateralidad es una característica básica y fundamental de los actos administrativos eso no
quiere decir no finalicemos procedimientos administrativos por acuerdo entre las partes. Pero es
algo excepcional. Hay una unilateralidad de la administración pero esa unilateralidad no es óbice
en absoluto, al revés, para que esa decisión tenga que ser una decisión basada en la legalidad de la
actuación administrativa, a un procedimiento formal. Si no se actúa así, estamos ante la vía de
hecho de la administración que es la actuación o el dictado de actos administrativos al margen del
procedimiento legal.
Además, decíamos en ese cuadro, que la consecuencia del acto administrativo es la producción de
efectos jurídicos, eso no quiere decir que los actos administrativos sean actos normativos. Un
reglamento sí que es un acto normativo, pero un acto administrativo, no. Que produzca efectos
vinculantes absolutos a los sujetos destinatarios del mismo, normalmente es un destinatario
individual, aunque en absoluto tiene por qué ser así, puede ser un destinatario determinado. En los
reglamentos son destinatarios generales, pero pueden estar identificados.
,Por tanto, el acto administrativo no es un acto normativo en el sentido de que sea una norma
jurídica, pero debe estar sometido al principio de legalidad.
Definición de acto administrativo
¿Sólo la administración puede dictar actos administrativos? No, hay órganos constitucionalmente
recogidos que también producen actos administrativos: Congreso de los Diputados, Defensor del
Pueblo, consejo poder judicial, cámaras legislativas… Todos esos órganos constitucionales también
dictan actos administrativos no solamente la administración pública.
Cuando yo nombro a un letrado, o compro material para el consejo del poder judicial estoy
haciendo una actuación administrativo cuyo productor no es una administración pública. El TC no
es una administración pública pero está compuesto, o nombra a su personal, a través de los
procedimientos administrativos, igualdad, mérito…selección
Otra cuestión: ¿un certificado de notas es una actuación administrativa? ¿es fiscalizable?
Ley 40, y Ley 39: trabajaremos con eso
Hay muchas definiciones en la doctrina sobre acto administrativo: Resolución unilateral por
eficacia vinculante de un caso concreto dictado por un sujeto cuando gestiona actividades y
servicios públicos.
Hay una definición clásica de acto administrativo de Zanobini: manifestación formalizada de
voluntad, de conocimiento, deseo o juicio formulada por la Administración Pública y sujeta al
derecho administrativo. «acto jurídico de voluntad, de juicio, de conocimiento o deseo dictado por
la Administración Pública en el ejercicio de una potestad administrativa distinta de la potestad
reglamentaria»,
Es una definición cuestionable porque da un concepto amplísimo de acto administrativo… De esa
definición se pueden extraer varias consecuencias.
Es una declaración unilateral con efectos jurídicos impuestos al destinatario, consentidos o no por
éste, algo diferente a un negocio jurídico bilateral, o un negocio privado.
Se trata de una declaración formalizada. A diferencia de la actividad material. La actividad material
es precedida por la actividad formal, para que esta actividad material tenga un sustrato legal.
Cuando se construye una universidad pública debe haber una actividad formal previa, actividades
administrativas previas…
También decimos sobre el sometimiento derecho administrativo: la administración puede realizar
un contrato de arrendamiento, de compraventa para la adquisición de un bien inmueble y que esos
contratos ¿no¿ están sujetos a derecho administrativo
El acto administrativo no es un acto normativo, sino jurídico. Además, del concepto de Zanobini se
puede desprender que el acto administrativo parece ir referido a una resolución o decisión sobre una
cuestión determinada, como si sólo los actos decisorios, resolutorios, fueran actos administrativos.
Aquí vamos a sostener que no solo los actos resolutorios son actos administrativos. Hay actos que
,en el seno del procedimiento administrativo no tienen la eficacia resolutoria ni efectos jurídicos
directos sobre los particulares y, sin embargo, podría entenderse que también tiene la condición de
acto administrativo. Resumiendo, antes de entrar en tres nociones de actos administrativos
diferentes hay que recordar que son actos jurídicos, no materiales, que tienen consecuencias
jurídicas, efectos jurídico, también son unilaterales, es decir, no hay consentimiento por parte del
destinatario, se dictan en el ejercicio de una potestad administrativa distinta de la reglamentaria.
Tienen consecuencias jurídicas directas e inmediatas, ejecutivas para los destinatarios. De tal forma,
podemos cuestionarlos si los informes o los dictámenes o las certificaciones o otro tipo de
pronunciamientos administrativos también tienen la consideración o no de actos administrativos y si
son fiscalizables o no.
Además, si ese acto administrativo, no solamente son los dictados por una administración sino
también por las entidades que forman parte de una administración pública o por sujetos que realizan
materialmente funciones administrativas.
Podemos ver 3 conceptos de acto administrativo desde perspectivas absolutamente diferentes:
• Contenido procesal de un acto administrativo: derivado de esa definición de Zanobuni de
manifestación formalizada…. y sujeta al derecho administrativo. Si esto es así, podemos entender
lo que dice el art 1.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- administrativo: Los Juzgados y
Tribunales del orden contencioso-administrativo conocerán de las pretensiones que se deduzcan
en relación con la actuación de las Administraciones públicas sujeta al Derecho
Administrativo, con las disposiciones generales de rango inferior a la Ley y con los Decretos
legislativos cuando excedan los límites de la delegación. Por tanto, ese acto sería fiscalizable por
la ley contencioso-administrativo.
Si esto es así, ¿podría entenderse que (esto vendrá a colación respecto a los deberes subjetivos del
acto administrativo) solo cuando la administración dicte materialmente un acto de los órganos
colegiados (no lo vocaliza bien) solamente serán actos administrativos cuando la administración o
un sujeto asimilado a la administración pública serán actos administrativos y por tanto fiscalizables
por la jurisdicción contencioso.administrativo?
Es decir, ¿sólo los contratos de derecho privado formalizados y firmados por ambas partes pueden
ser impugnados por una de las partes, porque el acto firmado es el negocio bilateral de compraventa
entre un sujeto y otro… ella pregunta: ¿sólo los actos administrativos dictados por la administración
serán actos administrativos y por tanto fiscalizables por la jurisdicción contenciosa-admistrartiva?
Se refiere que a si queremos decir que hay un concepto procesal de acto administrativo, y si la ley
menciona que son fiscalizables las pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de
las Administraciones públicas sujeta al Derecho Administrativo, ella pregunta, ¿solamente los
actos como tales dictados por la administración y por un sujeto asimilado a ésta serán actos
administrativos y por tanto fiscalizables por la jurisdicción contencioso-administrativo?
En principio sí, eso sería lo lógico, dice ella. Imagínate que en el ámbito de un negocio jurídico-
privado yo quisiera impugnar ante la jurisdicción civil un contrato que no está firmado… dice ella
que no habría nada… Pero estamos en derecho público, eso lógico no sucede…
Por ejemplo: art 25 misma ley:
, 1. El recurso contencioso-administrativo es admisible en relación con las disposiciones de carácter
general y con los actos expresos y presuntos de la Administración pública que pongan fin a
la vía administrativa, ya sean definitivos o de trámite, si estos últimos deciden directa o
indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento,
producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos.
2. También es admisible el recurso contra la inactividad de la Administración y contra sus
actuaciones materiales que constituyan vía de hecho, en los términos establecidos en esta Ley.
Ella dice, que según esta ley, cuando no hay acto expreso que dicte la administración o quien sea
eso es fiscalizable por la jurisdicción contencioso-administrativa. Es algo absolutamente diferente .
Es decir, se puede interponer un recurso contra un no-acto de la administración. Cuando no se
pronuncia con un acto expreso, de ahí el concepto procesal de acto administrativo. “Un acto
presunto” puede poner fin a la vía administrativa, cuando no hay acto, eso, pone fin a la vía
administrativa. Continua: “ya sean definitivos o de trámite”, es decir, no solamente se puede
recurrir en vía contenciosa un no-acto definitivo, sino también los de trámite, los que no son
resolutorios y que no se han producido expresamente, materialmente, también son fiscalizadlen ante
la jurisdicción contenciosa, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del
asunto…..
Actos presunto: un acto presunto de la administración es cuando tu solicitas una licencia y la
administración non responde. Eso es fiscalizable por la jurisdicción contencioso-administrativo y
produce efectos jurídicos inmediatos para que tu puedas o no reformar o no tu casa. Es un no-acto.
Si vemos la definición de Zalabini, parece que solamente estarán sujetos al derecho administrativo
los actos que materialmente se hayan producido, cuanto te conceden la licencia o no te la conceden,
pero si no sabes nada de la administración, no hay acto, pero eso, cuando no tienes nada, también es
fiscalizable. No solamente cuando ese no-acto de licencia es resolutivo, si no hasta los actos de
trámite previos a ese pueden ser fiscalizables ante la jurisdicción contenciso-administrativa. Ahora
bien, pero solo si esos actos de trámite si deciden directamente o indirectamente el asunto,
producen indefensión…. Los actos de trámite cualificados son los que son fiscalizables, porque la
jurisdicción está muy saturado.
No solamente en este ejemplo, dice el párrafo segundo:También es admisible el recurso contra la
inactividad de la Administración y contra sus actuaciones materiales que constituyan vía de hecho,
en los términos establecidos en esta Ley.
Cuando hay una inactividad de la administración, relacionada con servicios públicos, eso es
fiscalizable. Por tanto, el concepto procesal de acto administrativo tiene muchas vinculaciones.
En contra de un negocio jurídico privado, los negocios con la administración son siempre formales,
y no existe una igualdad de condiciones.
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