14.1 Inleiding
Wanneer een wetgever of een bestuursorgaan recht vormt, is het uiteraard de bedoeling dat de gestelde
rechtsnormen worden nageleefd. Als in een bestuursrechtelijke regeling bepaalde gedragingen van de burgers
zijn verbonden of aan de burgers (gedrags)verplichtingen zijn opgelegd, heeft de wetgever meestal de
overtreding van zulke voorschriften ook strafbaar gesteld. Strafvervolging kan dan plaatsvinden via het
‘reguliere strafrecht’.
Strafrechtelijke sancties zijn echter niet voldoende om de handhaving van het bestuursrecht te verzekeren.
Deze sancties zijn in beginsel gericht op bestraffing van de overtreder en in dat opzicht beperkt. Er moeten ook
op een effectieve wijze sancties kunnen worden opgelegd die primair gericht zijn op stopzetting of
ongedaanmaking van de overtreding.
Bestuursorganen van provincies en gemeenten hebben daarom de bevoegdheid gekregen om – zonder
voorafgaande toestemming van de rechter – een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te
leggen ter handhaving van de regels die deze besturen op grond van de wet moeten uitvoeren (art 125 Gemw,
art 122 Provw en art 5:32 Awb). Aan andere bestuursorganen – zoals ministers – worden deze bevoegdheden
in bij bijzondere wetten toegekend (bijvoorbeeld art 5.15 Wabo).
Er is sprake van een handhavingstekort als rechtsnormen worden geschonden en er handhavend moet worden
optreden, maar het bevoegde bestuursorgaan niet wil of niet kan handhaven.
De civiele rechter benadrukt in zijn rechtspraak het discretionaire karakter van de toezichts- en
handhavingsbevoegdheden, en toetst het gewraakte overheidshandelen (beter gezegd: nalaten)
terughoudend. Daarmee wijkt hij af van de wijze van toetsing van handhavingsbesluiten (waaronder ook wordt
begrepen de weigering om handhavend op te treden) door de bestuursrechter. De bestuursrechter gaat sinds
de jaren negentig van de vorige eeuw uit van ‘beginselplicht tot handhaving’. Daarom is hij dus strenger dan
zijn civielrechtelijke collega.
Door bestuurlijke boetes zouden bestuursorganen gaan beschikken over een bevoegdheid om sancties met een
bestraffend karakter op te leggen. De bestuurlijke boete deelt haar strafkarakter met veel sancties die de
strafrechter kan opleggen. Zij mag echter, zoals gezegd, door een bestuursorgaan zonder voorafgaande
inschakeling van de rechter worden opgelegd. Achteraf bestaat pas de mogelijkheid tegen het boetebesluit
bezwaar (of administratief beroep) en daarna beroep op de bestuursrechter in te stellen. De reden voor
invoering van deze bestraffende sanctie op verschillende beleidsterreinen is onder meer dat de strafrechtelijke
vervolging van overtreding van bestuursrechtelijke voorschriften niet altijd prioriteit heeft bij het OM. Bij lichte
overtredingen weegt verder zwaar dat de bestuurlijke boete in vergelijking met de strafrechtelijke handhaving
een sneller en minder omslachtig instrument is.
Om een effectievere handhaving van bestuursrechtelijke regelgeving te realiseren hoeft echter niet
noodzakelijkerwijs het bestuursrechtelijke sanctie instrumentarium te worden uitgebreid. De versterking van
het (buitengerechtelijk) strafrechtelijk instrumentarium kan evenzeer bijdragen aan effectievere handhaving
van bestuursrechtelijke regelgeving. Ook het toekennen van een strafbeschikkingsbevoegdheid aan het OM of
een bestuursorgaan kan aan deze versterking bijdragen.
De sancties die bestuursorganen zelf opleggen, worden wel ‘bestuurlijke sancties’ genoemd. In de Awb wordt
een bestuurlijke sanctie gedefinieerd als een ‘door een bestuursorgaan wegens een overtreding opgelegde
verplichting of onthouden aanspraak’ (art 5:2 lid 1 (a) Awb).
Bestuursrechtelijke wetgeving verschaft bestuursorganen instrumenten om naleving van bestuursrecht te
bewerkstelligen. Deze instrumenten zijn niet beperkt tot bestuursrechtelijke sanctiebevoegdheden. Zij
omvatten ook het toezicht dat bestuursorganen kunnen uitoefenen op de naleving van de bij of krachtens de
wet gestelde voorschriften en van de bij beschikking individueel opgelegde verplichtingen. Toezicht is nodig om
1
,tot een adequate handhaving te kunnen komen. Een belangrijk doel van toezicht is de vaststelling van
overtredingen. Wordt tijdens het uitvoeren van toezicht een overtreding geconstateerd, dan kan tegen die
overtreding worden opgetreden door bijvoorbeeld een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom
op te leggen.
14.2 Toezicht op de naleving
Toezicht houdt in: het houden van controle op de naleving van wettelijke regels. Om adequaat te kunnen
handhaven moeten overtredingen kunnen worden geconstateerd. Daarom hebben bestuursorganen en
ambtenaren toezichtsbevoegdheden nodig. Met deze bevoegdheden kunnen zij bijvoorbeeld gegevens en
informatie verzamelen die voor de handhaving nodig zijn. Als het niet anders kan, moeten zij tot
sanctieoplegging kunnen komen.
14.2.1 Een algemene regeling voor toezicht
In titel 5.2 Awb worden algemene regels gegeven voor het uitoefenen van toezicht op de naleving van bij of
krachtens enig wettelijk voorschrift gestelde voorschriften. Sommige toezichtsbevoegdheden zijn nogal
verstrekkend. Het ligt dan ook voor de hand dat niet zomaar iedereen toezicht mag houden. Op grond van art
5:11 Awb moet onder een toezichthouder worden verstaan ‘een persoon, bij of krachtens wettelijk voorschrift
belast met het houden van toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift’.
Een toezichthouder mag dus alleen toezicht houden als hij voor die toezichthoudende taak bij of krachtens een
wettelijk voorschrift is aangewezen.
In de regel zijn toezichthouders ambtenaren. Als niet anders is bepaald, heeft de toezichthouder de
bevoegdheden en rechten die in titel 5.2 worden genoemd.
14.2.2 Bevoegdheden en rechten van de toezichthouder
In art 5:15 t/m 5:20 Awb is aangegeven welke bevoegdheden en rechten toezichthouders hebben. Zoals
gezegd zijn sommige van deze bevoegdheden nogal verstrekkend. De toezichthouder is bevoegd:
a) Tot het betreden van elke plaats, met uitzondering van een woning zonder toestemming van de
bewoner (art 5:15 Awb).
b) Zich zo nodig met behulp van de sterke arm toegang te verschaffen en zich te doen vergezellen door
personen die daartoe door hem zijn aangewezen (art 5:15 Awb).
c) Inlichtingen te vorderen (art 5:16 Awb).
d) Inzage te vorderen van een identiteitsbewijs als bedoeld in art 1 Wet op de identificatieplicht (art
5:16a Awb).
e) Inzage te vorderen van zakelijke gegevens en bescheiden, waaronder ook vallen gegevens die langs
elektronische weg zijn vastgelegd (art 5:17 Awb).
f) Kopieën te maken van zakelijke gegevens en bescheiden (art 5:17 Awb).
g) Zakelijke bescheiden mee te nemen als ter plekke geen kopieën kunnen worden gemaakt (art 5:17
Awb).
h) Zaken te onderzoeken en monsters te nemen (art 5:18 Awb).
i) Zaken mee te nemen als het onderzoek of de monsterneming niet ter plaatse kan geschieden (art 5:18
Awb).
j) Vervoermiddelen met betrekking waartoe hij een toezichthoudende taak heeft op hun lading te
onderzoeken (art 5:19 Awb).
k) Vervoermiddelen waarmee naar zijn oordeel zaken worden vervoerd met betrekking waartoe hij een
toezichthoudende taak heeft op hun lading te onderzoeken (art 5:19 Awb).
l) Te vorderen dat een voertuig of een vaartuig door de bestuurder stil wordt gehouden en door de
bestuurder naar een door hem aangewezen plaats wordt overgebracht (art 5:19 Awb).
m) Van een bestuurder van een vervoermiddel inzage te vorderen van de wettelijk voorgeschreven
bescheiden (art 5:19 Awb).
De in de Awb aan een toezichthouder toegekende bevoegdheden zijn niet uitputtend bedoeld. In een
bijzondere wet kunnen aan een toezichthouder aanvullende bevoegdheden worden toegekend.
Bij of krachtens een bijzondere wet kunnen bevoegdheden en rechten die een toezichthouder op grond van de
Awb toekomen, ook worden beperkt (art 5:14 Awb).
In art 5:20 Awb lid 1 Awb is voorgeschreven dat ‘eenieder verplicht is aan een toezichthouder [...] alle
medewerking te verlenen die deze redelijkerwijs kan vorderen bij de uitoefening van zijn bevoegdheden’. Er is
2
,hier sprake van een wettelijke medewerkingsplicht. Het opzettelijk niet voldoen aan deze plicht is een misdrijf
(vgl. art 184 lid 1 Sr). De niet-naleving van de plicht tot het tonen van een identiteitsbewijs aan een
toezichthouder is een overtreding. Zij is specifiek strafbaar gesteld in art 447e Sr, waarin op het niet-nakomen
van de identificatieplicht een boete is gesteld.
De medewerkingsplicht uit art 5:20 lid 1 Awb kan op grond van de Awb niet door oplegging van sanctie worden
afgedwongen. In een enkele bijzondere wet is een dergelijke bevoegdheid wel toegekend.
Eenieder, dus ook iemand die niets van doen heeft met een mogelijke overtreding van een (ook niet tot hem
gericht) voorschrift, maar die wellicht wel belangrijke informatie zou kunnen verschaffen, kan in beginsel
geconfronteerd worden met de uitoefening van bevoegdheden door een toezichthouder. Alleen personen uit
hoofde ambt, beroep of wettelijk voorschrift verplicht zijn tot geheimhouding kunnen het verlenen van
medewerking weigeren, voor zover dit uit hun geheimhoudingsplicht voortvloeit (art 5:20 lid 2 Awb).
14.2.3 Normering van de uitoefening van toezicht
Een toezichthouder controleert of bijvoorbeeld een vergunninghouder zich houdt aan de voorwaarden die aan
zijn vergunning zijn verbonden. Is dat niet het geval, dan zal de toezichthouder constateren dat er sprake is van
een overtreding. Het toezicht zelf vormt nog geen reactie op onrechtmatig gedrag van de burger. Voor het
bevoegd hanteren van instrumenten van toezicht is overtreding van een voorschrift dan ook geen
voorwaarde.
De toezichtbevoegdheden en -rechten kunnen worden uitgeoefend in situaties waarin in het geheel nog geen
verdenking van een (strafbare) overtreding van voorschriften bestaat. Voor het uitoefenen van bevoegdheden
door de toezichthouder is niet vereist dat een vermoeden bestaat dat een voorschrift niet wordt nageleefd. Het
betreft dus uitdrukkelijk geen (strafrechtelijke) opsporingsbevoegdheid.
In afd. 5.2 Awb zijn meer specifieke regels opgenomen ter bescherming van de rechtspositie van de burger. De
toezichthouder moet zich in ieder geval legitimeren voordat hij van zijn (soms) ingrijpende machtsmiddelen
gebruik maakt (art 5:12 Awb). Een algemene norm staat in art 5:13 Awb: ‘Een toezichthouder maakt van zijn
bevoegdheden slechts gebruik voor zover dat redelijkerwijs voor de vervulling van zijn taak nodig is’.
Verder begrenst het EVRM de uitoefening van toezichtbevoegdheden.
14.3 Bestuursrechtelijke handhavingsinstrumenten
14.3.1 Overtredingen en bestuurlijke sancties
Bestuurlijke sancties worden gedefinieerd als door bestuursorganen wegens een overtreding opgelegde
verplichtingen of onthouden aanspraken (art 5:2 lid 1 (a) Awb).
Een overtreding wordt in art 5:1 lid 1 Awb gedefinieerd als een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of
krachtens enig wettelijk voorschrift. ‘Krachtens enig wettelijk voorschrift’ betekent dat een sanctie ook kan
worden opgelegd als een in een beschikking opgelegde verplichting of een aan een vergunning verbonden
voorschrift of beperking niet wordt nageleefd.
Voorbeelden van een bestuurlijke sanctie in de zin van art 5:2 lid 1 (a) Awb zijn:
De last onder bestuursdwang;
De last onder dwangsom;
De bestuurlijke boete.
Bij deze drie sancties is sprake van een – wegens een overtreding – bij beschikking opgelegde verplichting. Deze
sancties kunnen worden onderverdeeld in herstelsancties en bestraffende sancties (zie art 5:2 lid 1 (b) en (c)
Awb). Kort gezegd is een herstelsanctie gericht op het beëindigen van een illegale situatie en een bestraffende
sanctie op het toevoegen van leed aan de dader.
Art 5:21 Awb definieert de last onder bestuursdwang als ‘de herstelsanctie, inhoudende:
a) Een last tot het geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en
b) De bevoegdheid van het bestuursorgaan om de last door feitelijk handelen ten uitvoer te leggen,
indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd’
Een last onder dwangsom (art 5:31d Awb) is een herstelsanctie, inhoudende:
a) ‘Een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en
3
, b) De verplichting tot betaling van een geldsom indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd’ (art
5:31d Awb).
De bestuurlijke boete is ‘de bestraffende sanctie, inhoudende een onvoorwaardelijke verplichting tot betaling
van een geldsom’ (art 5:40 lid 1 Awb).
Ingevolge art 5:2 lid 1 (a) Awb is verder sprake van een bestuurlijke sanctie als er als reactie op een overtreding
een aanspraak wordt onthouden.
14.3.2 De overtreder
Voor alle bestuurlijke sancties geldt als hoofdregel dat zij worden opgelegd aan een overtreder. Wie is
overtreder? In art 5:1 lid 1 en 2 Awb wordt de overtreder omschreven als degene die een gedraging die in
strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift, pleegt of medepleegt.
Een overtreding kan door meer dan één persoon worden gepleegd. Verrichten de genoemde personen
afzonderlijk alle handelingen die tot de kwalificatie van overtreding van een voorschrift moeten leiden, dan zijn
zij allen aan te merken als overtreders. Van medeplegen als bedoeld in art 5:1 lid 2 Awb is sprake als de
betrokken personen niet afzonderlijk alle handelingen verrichten die tot de kwalificatie van overtreding
moeten leiden, maar wel betrokkenheid hebben gehad bij de overtreding door bewuste samenwerking en
uitvoering van een gezamenlijk plan en opzet.
Voor medeplegen moet er sprake zijn van een nauwe en bewuste samenwerking. De personen moeten een
gelijkwaardige bijdrage aan de overtreding hebben geleverd. Dit is onder meer het geval als de rollen
verwisselbaar waren. Als er geen sprake is van een gezamenlijke uitvoering, kan er toch sprake zijn van een
nauwe en bewuste samenwerking. Of dat het geval is, zal afhangen van:
De intensiteit van de samenwerking;
De onderlinge taakverdeling;
De rol in de voorbereiding;
De uitvoering of afhandeling van het feit;
Het belang van de rol van de betrokkene.
Is het handelen waarmee een van de personen een bijdrage heeft geleverd aan de overtreding, van
ondergeschikte aard, dan kan niet meer van medeplegen worden gesproken.
In art 5:1 lid 2 Awb wordt degene die een ondergeschikte bijdrage aan een overtreding levert, niet als
overtreder aangemerkt.
De uitlokker en degene die de overtreding doet plegen, vallen evenmin onder de definitie van overtreder van
art 5:1 lid 2 Awb. Aan deze personen kan dus, anders dan in het strafrecht, waar zij als daders worden
aangemerkt, geen sanctie worden opgelegd.
Naast degene die een voorschrift feitelijk heeft overtreden, kan onder omstandigheden ook een ‘functionele
dader’ worden aangemerkt als ‘overtreder’ in de zin van art 5:1 lid 2 Awb. Denk daarbij bijvoorbeeld aan de
leidinggevende of opdrachtgever van degene die daadwerkelijk het (wettelijk) voorschrift heeft overtreden.
Uit art 5:1 lid 3 Awb volgt dat overtredingen kunnen worden begaan door natuurlijke personen en
rechtspersonen. Tot deze rechtspersonen worden ook de rechtspersonen ingesteld krachtens publiekrecht,
zoals de Staat en gemeenten, gerekend. De formulering van de bepaling is gelijkluidend aan die in art 51 lid 1
Sr, maar er is bewust voor gekozen om niet te verwijzen naar deze bepaling. De bedoeling hiervan is dat er
ruimte is voor de bestuursrechter om een eventueel handhavend optrede tegen een rechtspersoon, ingesteld
krachtens publiekrecht, op eigen merites te beoordelen en hierbij niet zonder meer de strafrechtelijke
jurisprudentie over de (beperkte) strafrechtelijke vervolgbaarheid van dergelijke rechtspersonen te volgen.
In art 5:1 lid 3 Awb wordt art 51 lid 2 Sr van overeenkomstige toepassing verklaard. Dit brengt mee dat als een
rechtspersoon als overtreder is aan te merken, als overtreder mede is aan te merken degene die tot de
overtreding opdracht heeft gegeven of daaraan feitelijk leiding heeft gegeven.
4
The benefits of buying summaries with Stuvia:
Guaranteed quality through customer reviews
Stuvia customers have reviewed more than 700,000 summaries. This how you know that you are buying the best documents.
Quick and easy check-out
You can quickly pay through credit card or Stuvia-credit for the summaries. There is no membership needed.
Focus on what matters
Your fellow students write the study notes themselves, which is why the documents are always reliable and up-to-date. This ensures you quickly get to the core!
Frequently asked questions
What do I get when I buy this document?
You get a PDF, available immediately after your purchase. The purchased document is accessible anytime, anywhere and indefinitely through your profile.
Satisfaction guarantee: how does it work?
Our satisfaction guarantee ensures that you always find a study document that suits you well. You fill out a form, and our customer service team takes care of the rest.
Who am I buying these notes from?
Stuvia is a marketplace, so you are not buying this document from us, but from seller nienkenieland. Stuvia facilitates payment to the seller.
Will I be stuck with a subscription?
No, you only buy these notes for $7.00. You're not tied to anything after your purchase.
