Hoofdstuk 1 – Inleiding
De 6 kenmerken van een gemeente(bestuur) zijn: 1) De gemeente heeft juridische (publiekrechtelijke
bevoegdheden) over een specifiek gebied. 2) De gemeente is in dit gebied ondergeschikt aan een hoge-
re autoriteit, maar er is geen directe bevelsverhouding: de gemeente moet binnen de grenzen van
hogere wet- en regelgeving blijven. 3) Het gemeentebestuur is democratisch gelegitimeerd d.m.v. ver-
kiezingen. 4) De gemeente heeft het recht om van haar burgers belasting te heffen. 5) De gemeente
heeft een ‘open huishouding’; het takenpakket is in principe onbeperkt. 6) De gemeente is de fysiek
meest nabij en territoriaal kleinste overheidslaag. De gemeente is echter niet altijd de meest nabij
overheid, denk vb. aan de inkomstenbelasting. Dit verklaart waarom de burger soms meer geïnteress-
eerd is in nationale politiek. Gemeenten voeren vaak rijksbeleid uit, omdat dit efficiënter en effectiever
is en er met plaatselijke omstandigheden rekening kan worden gehouden, waardoor de kans groter
wordt dat met het beleid de doelen worden bereikt die de nationale overheid heeft gesteld. Maar er
is een keerzijde: naarmate gemeenten meer vrijheid van handelen hebben, zal ook de kans groter
worden dat zij een eigen beleid gaan voeren dat afwijkt van de bedoelingen van de nationale wetgever.
Het beeld wordt nog diffuser als we constateren dat gemeenten veel taken niet langer zelfstandig
uitvoeren, maar in samenwerking met andere gemeenten. Gemeentebestuur is dus zowel zelfbestuur
als medebestuur. Vroeger was lokaal bestuur autonoom en vormde het zelfstandige bestuur van bur-
gers ter plaatse. Tegenwoordig wordt het onderscheid kleiner. Het idee dat de gemeente het bestuur
is van de gemeenschap raakt wat op de achtergrond. De gemeente wordt meer als dienstverlener
gezien. Lokale verkiezingen krijgen hierdoor een wat dubbel karkater, omdat de gemeenteraad weinig
te zeggen heeft over een belangrijk deel van wat de gemeente doet. Daarnaast worden lokale verkie-
zingen vaak gedomineerd door nationale politieke vraagstukken. De verschillen in (beleids)prestaties
van gemeenten zijn erg groot. Bovendien kent elke gemeente, ondanks de Gemeentewet die uitgaat
van uniformiteit, haar eigen regels en omgangsvormen. 1) Gemeenten verschillen qua inwoneraantal.
2) Gemeenten verschillen naar mate van stedelijkheid: er zijn stedelijke gemeenten, plattelandsge-
meenten en randgemeenten. Centrumgemeenten hebben meestal een bovengemiddeld aantal voor-
zieningen te bieden en inwoners van randgemeenten profiteren hier ook van. Dit stelt zowel eisen aan
de bestuurskracht als aan de draagkracht van de centrumgemeenten. 3) Gemeenten verschillen in
politieke en bestuurlijke cultuur, dit kan te maken hebben met de partijpolitieke kleur van gemeenten.
Tegenwoordig is de politieke kleur een stuk minder stabiel. Bij verschillen in bestuurscultuur gaat het
ook om dieper gewortelde omgangsvormen binnen politiek en bestuur ter plaatse » wie doet wat en
hoe belangrijk is iedereen. Daarnaast hebben zich ook in de loop der tijd verschuivingen gedaan.
Wat is ´lokaal bestuur´, aan welke kenmerken is het te herkennen? In hoeverre bestuurt de gemeente
zichzelf? In welke opzichten verschillen gemeenten van elkaar?
Hoofdstuk 2 – Binnenlands en lokaal bestuur: de leer en de essentie
Gemeenten staan niet op zichzelf, maar zijn onderdeel van een gorter bestuurlijk geheel. In de Grond-
wet is vastgelegd dat alle gemeenten in principe dezelfde taken uitvoeren. Ver zijn de verhoudingen
tussen de bestuurslagen in de wet vastgelegd, waaronder de financiële verhoudingen. Toch is de for-
mele structuur geen vaststaand gegeven. Maatschappelijke ontwikkelingen kunnen aanpassingen ver-
gen van de structuur. Soms komen de normatieve uitgangspunten die aan de inrichting van het binnen-
lands bestuur ten grondslag liggen, door maatschappelijke veranderingen in de praktijk minder goed
tot uitdrukking; soms veranderen de normatieve uitgangspunten gaandeweg zelf. Het lokale bestuur
is ouder dan het nationale. Het lokale bestuur was autonoom ten tijde van de Republiek der Verenigde
Nederlanden. In de Franse tijd, vanaf 1795, kwam daar abrupt een einde aan: de gemeenten werden
slechts administratieve lichamen, ondergeschikt en verantwoording verschuldigd aan het uitvoerend
1
,bewind. De Grondwet van 1814 kende een grotere mate van autonomie voor de gewestelijke en plaat-
selijke besturen, maar wel i.c.m. een krachtig centraal bestuur. Het huidig binnenlands bestuur vindt
zijn basis in de grondwetsherziening van 1848 en in de daarop gebaseerde provinciewet van 1850 en
de Gemeentewet van 1851. Thorbecke speelde hierbij een centrale rol. Hij analyseerde de staat in ter-
men van een biologisch organisme. De zelfstandigheid van de delen stimuleert het leervermogen van
het geheel, voor zover het niet leidt tot de vernietiging van het stelsel als geheel. Let wel, de ‘hiërarchie
van verantwoordelijkheden’ impliceert geen hiërarchische bevelsrelatie. De provincie heeft er slechts
op toe te zien dat het gemeentelijke beleid niet in strijd is met hogere belangen » gedecentraliseerde
eenheidsstaat. Halverwege de 19e eeuw lagen lokale, provinciale en nationale sferen zo ver uit elkaar,
dat een gemeentelijke autonomie zonder veel problemen werkelijk inhoud kon hebben. Rond 1851
begonnen dingen te veranderen. De industriële revolutie zorgde voor een aanzienlijke uitbreiding van
het gemeentelijk takenpakket en een grotere aandacht van de nationale overheid voor het lokaal
bestuur. In 1887 werd ‘medebewind’ in de Grondwet vastgelegd. Volgens Buys kon de medebewinds-
relatie de nationale wetgever afhankelijk maken van de gemeentelijke uitvoerders. Zij had immers ook
zelf het beleid ter plaatse kunnen uitvoeren » deconcentratie. De keuze voor medebewind was dus
een symbool van centralisatie, maar ook een bevestiging van het decentrale karakter van het Neder-
landse binnenlands bestuur. Voor Thorbecke was de gemeente in de eerste plaats nog onderdeel van
de staat; Buys en Oppenheim neigde ertoe de autonomie van gemeenten voorop te stellen. Oppen-
heims driekringenleer: de staat was een geheel van drie zelfstandige huishoudingen (Rijk, provincies
en gemeenten). Iedere bestuurslaag had autonome verantwoordelijkheden en inmenging van andere
bestuurslagen was daarbij onaanvaardbaar. Gaandeweg moest het denken over het binnenlands bes-
tuur zich echter aanpassen aan de veranderende verhouding tussen Rijk en gemeenten in de bestuur-
lijke praktijk. Van Poelje vond het noodzakelijk dat in de moderne staat op centraal niveau beslissingen
over de hoofdlijnen van het beleid werden genomen, omdat Nederlanders steeds minder verschillen
tussen gemeenten accepteerde die vroeger nog wel als ‘natuurlijk’ werden gezien. De dominantie van
het Rijk maakte de gemeente een ‘instituut voor restverwerking’. Brasz impliceerde dat gemeenten
vooral een loketfunctie hebben ten behoeve van het algemene (centrale) beleid. Autonomie is de vrij-
heid van gemeenten om hun eigen huishouding te regelen. Dit geeft gemeenten het initiatiefrecht om
zelf nieuwe taken ter hand te nemen en maakt gemeenten een ‘algemeen bestuur’ met een ‘open
huishouding’. De meeste autonome bevoegdheden berusten bij de raad. Medebewind is de uitvoering
van rijksbeleid door gemeenten. Dit berust op bijzondere wetten. De medebewindstaken zijn verdeeld
over de raad (het maken van verordeningen en het vaststellen van plannen), de burgemeester (taken
en bevoegdheden gerelateerd aan de openbare orde) en het college van B&W (andere bestuurstaken
en -bevoegdheden, vb. vergunningen afgeven). Het onderscheid is echter minder schep. Het mag niet
lineair in gemeentelijke beleidsvrijheid worden vertaald, alsof autonomie ‘volledige beleidsvrijheid’
zou impliceren en medebewind ‘geen beleidsvrijheid’ 1) ‘Hoger’ recht gaat altijd voor ‘lager’ recht. De
‘autonome beleidsvrijheid’ van de gemeente is derhalve sterk afhankelijk van de regels van het Rijk.
Niettemin blijft de gemeentelijke autonomie principieel en symbolisch van belang: het aanvatten van
nieuwe taken behoeft geen rijksgoedkeuring. 2) Het medebewind kent een grote variëteit aan beleids-
vrijheid: a) Politiek medebewind: de wet laat de gemeente de ruimte om bij de uitvoering te komen tot
lokale normstelling en een eigen beleid. b) Ambtelijk medebewind: er is geen ruimte voor lokale norm-
stelling, maar de wet laat voldoende ruimte in de manier waarop de doeleinden van de wet worden
bereikt. c) Mechanisch medebewind: er wordt nauwkeurig voorgeschreven hoe van geval tot geval
moet worden gehandeld: formeel laat de wet de gemeente geen uitvoeringsruimte meer. De materiële
beleidsvrijheid is bij medebewind vaak groter; gemeenten gaan soms heel vrij met de rijksregels om.
Ze worden daartoe soms door de maatschappelijke werkelijkheid gedwongen. Overigens moet deze
beleidsvrijheid niet worden overschat, omdat het gaat om de manier van uitvoeren van het beleid, het
heeft nauwelijks te maken met politieke keuzes. Bovendien verschaft zij ambtenaren meer vrijheid dan
2
, de politieke organen. Bij gemeentelijke autonomie is de materiële beleidsvrijheid vaak klein, omdat de
financiële beleidsvrijheid van gemeenten zo gering is. De Grondwet van 1814 kende verschillende
lokale besturen: steden, heerlijkheden, districten, dorpen, etc. De Grondwet van 1848 bracht dit uni-
form samen tot gemeenten. Het Nederlands binnenlands bestuur is in 3 opzichten uniform: 1) Unifor-
miteit in de organisatie: in heel Nederland bestaat de driedeling Rijk-provincie-gemeente. 2) Uniformi-
teit van de inrichting: alle gemeenten hebben dezelfde bestuursorganen die op dezelfde wijze worden
gekozen of aangesteld, met dezelfde onderlinge verhoudingen. 3) Uniformiteit in de taaktoedeling:
alle gemeenten hebben in principe dezelfde taken. Differentiatie is wel mogelijk, maar komt in Neder-
land marginaal voor. Discussies over bestuurlijke reorganisatie gaan vaak over uniformiteit en differen-
tiatie. Het argument is dat de maatschappelijke verschillen tussen grootstedelijke gebieden en andere
gebieden in het land zo groot zijn, dat aan differentiatie in het binnenlands bestuur niet meer valt te
ontkomen. Het algemeen bestuur (Rijk, provincies, gemeenten) onderscheidt zich van het functioneel
bestuur. Ook functioneel bestuur heeft publiekrechtelijke bevoegdheden, maar welke dat zijn is nauw
afgebakend. Functioneel bestuur mag niet zelf tot een uitbreiding van zijn publiekrechtelijke bevoegd-
heden besluiten. De termen ‘territoriale en functionele decentralisatie’ worden ook gebruikt. Functio-
neel bestuur heeft voordelen i.v.m. algemeen bestuur: 1) De schaal van het functioneel bestuur kan
nauw aansluiten bij de (bedrijfseconomische) schaal van het maatschappelijke probleem. 2) Het biedt
een specifieke mogelijkheid om het bestuur (deels) aan deskundigen en gezaghebbenden over te laten.
Er zijn ook nadelen: 1) Functionele besturen hebben een beperkt blikveld vanwege hun specifieke taak.
2) Hun zelfstandigheid kan de taakuitoefening van andere overheden verstoren. 3) De democratische
legitimatie kan minder zijn dan die van het algemeen bestuur (dit hoeft niet altijd, vb. waterschapsbes-
turen worden rechtstreeks gekozen). 4) Het kan de flexibiliteit van de bestuurlijke organisatie vermin-
deren, doordat functionele besturen gemakkelijker gecreëerd worden dan opgeheven, ook als de
behartiging van de betreffende publieke taak minder urgent is geworden. De weging van de voor- en
nadelen is niet alleen theoretisch, maar ook politiek. Het roept de vraag op hoe de eenheid van het
bestuur kan worden bewaakt als zoveel verschillende bestuursorganen hun eigen beleid ontwikkelen.
In dat opzicht komen de meningen opvallend overeen: het algemeen bestuur zou niet zozeer integraal,
als wel vooral integrerend bestuur moeten zijn. Vaak heeft het algemeen bestuur echter te weinig
mogelijkheden hiervoor. Europa kan ook gevolgen hebben voor de feitelijke verhoudingen tussen de
bestuurslagen. Wat de Europese verantwoordelijkheden van gemeenten en provincies betreft, zijn er
algemene (naleving van de algemene regelgeving) en specifieke verplichtingen (uitvoering van het
Europees beleid). In het laatste geval is de nationale overheid intermediair. Het is de nationale over-
heid die Europese richtlijnen omzetten in wetten, die vervolgens door het lokale bestuur moeten wor-
den uitgevoerd. Europa lijkt dus nog geen verstrekkende gevolgen te hebben voor de formele verhou-
dingen in het binnenlands bestuur. Materieel ligt dat anders: de VNG heeft lobbyisten bij Europese
instellingen; de regionale en lokale overheden uit heel Europa zijn vertegenwoordigd in het Comité
van de Regio’s; veel gemeenten werken samen in Europese stedenbanden; Europa stelt structuurfond-
sen ter beschikking voor het lokale bestuur.
Het gemeentelijk bestuur begon in de Middeleeuwen met het ontstaan van steden. Deze verwierven
het privilege van het eigen bestuur en een eigen reglement, mits deze door de landsheer werden
bekrachtigd. De burgemeester was belast met het dagelijks bestuur: zorg voor financiën, handhaving
van orde en rust, voorziening van noodzakelijke publieke diensten. Tot ±1870 bleef het lokaal bestuur
beperkt tot deze functies: de nachtwakersstaat. De gemeente had bovenal politionele taken. In de
gedecentraliseerde eenheidsstaat die in de Franse tijd ontstond, werd de lokale besturen hun taak op
het terrein van de civiele en strafrechtspraak ontnomen. Dit bleef zo » trias politica. Vooral door de
Grondwet van 1848 en de Gemeentewet van 1851 zijn de gemeenten hun ondergeschiktheid aan het
centrale gezag voor een groot deel kwijtgeraakt. Vanaf 1870 veranderde de taakstelling van gemeen-
ten. Snelle bevolkingsgroei, industrialisatie, urbanisatie en de slechte gezondheidstoestand leidde tot
3
The benefits of buying summaries with Stuvia:
Guaranteed quality through customer reviews
Stuvia customers have reviewed more than 700,000 summaries. This how you know that you are buying the best documents.
Quick and easy check-out
You can quickly pay through credit card or Stuvia-credit for the summaries. There is no membership needed.
Focus on what matters
Your fellow students write the study notes themselves, which is why the documents are always reliable and up-to-date. This ensures you quickly get to the core!
Frequently asked questions
What do I get when I buy this document?
You get a PDF, available immediately after your purchase. The purchased document is accessible anytime, anywhere and indefinitely through your profile.
Satisfaction guarantee: how does it work?
Our satisfaction guarantee ensures that you always find a study document that suits you well. You fill out a form, and our customer service team takes care of the rest.
Who am I buying these notes from?
Stuvia is a marketplace, so you are not buying this document from us, but from seller acmjoomen. Stuvia facilitates payment to the seller.
Will I be stuck with a subscription?
No, you only buy these notes for $5.93. You're not tied to anything after your purchase.
