Resumen
Sumario Administrativo II
- Institución
- Universidade De Santiago De Compostela (USC)
Apuntes muy completos. (Nota de examen:9)
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TEMA 1: EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. CARACTERIZACIÓNGENERAL.
1. LA RAZÓN DE SER DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO:
a) Uno de los rasgos más característicos de nuestro sistema administrativo, común
a todos los regímenes inspirados en el modelo francés, consiste en que las
Administraciones Públicas llevan a cabo sus funciones de manera formal:
siguiendo un procedimiento que se haya definido e impuesto coactivamente
mediante normas jurídicas.
Esta circunstancia la distingue de las personas privadas, cuya actuación es en
principio informal, aunque las grandes organizaciones privadas tienden a
establecer pautas formales en la actuación de sus integrantes, pero la eficacia de
dichos procedimientos es una cuestión interna y parcialmente ajena al derecho.
b) Las razones de esta procedimentalización de la actividad administrativa son
múltiples y diversas:
El procedimiento administrativo surge, en primer lugar, como una reacción
natural del Estado liberal de derecho ante el fenómeno de asunción de
potestades autoritarias por la Administración.
- En el Antiguo Régimen, el ejercicio de potestades de esta naturaleza estaba
reservada a los órganos judiciales: el poder público en caso de discrepancia con
el particular, sólo podía imponer a éste su decisión con carácter forzoso tras
haberle vencido en juicio. Esto es, en un procedimiento decidido por un órgano
judicial y celebrado en forma contradictoria o contenciosa.
- En las etapas finales del régimen absoluto, sin embargo, se consolidó una
tendencia a atribuir el ejercicio de tales potestades a autoridades no judiciales;
con objeto de desapoderar de tales funciones a los jueces y tribunales, y sobre
todo para que las autoridades administrativas ejerciesen dichas potestades de
manera expeditiva e informal, sin sujeción a trámites procesales lentos y
engorrosos. De ahí la denominación de “autoridades gubernativas”, (actuación
contenciosa o solemne y formal frente a actuación gubernativa, rápida e
informal).
- La puesta en práctica del principio de división de poderes conllevó a que el
ejercicio de estas potestades se dejase en manos de las nuevas autoridades
administrativas, sometiéndolas a cauces formales similares a los del proceso
judicial, conjugando su existencia con la garantía de los derechos de los
ciudadanos, y sobre todo, la actuación de los agentes administrativos con
sujeción al Derecho.
La segunda causa de la aparición del procedimiento administrativo se halla en el
crecimiento orgánico que la Administración experimenta a lo largo de los dos
1
, últimos siglos. El procedimiento es un imperativo derivado de las exigencias de
normalización funcional de las grandes organizaciones, mediante el cual
pretenden conseguirse dos objetivos:
- Asegurar la vigencia del principio de jerarquía: la obediencia estricta a las
órdenes emanadas de la cúpula de la organización se logra con mayor facilidad
si los subordinados actúan con sujeción a formas predeterminadas que limitan la
improvisación.
- Racionalizar el funcionamiento de la organización: la actuación conforme a
procedimientos normativamente predeterminados es un requisito del buen orden
interno de cualquier organización, que evita ineficiencias y deseconomías, y que
permite que los terceros puedan prever su comportamiento y los resultados de
su actividad.
La aparición del procedimiento administrativo debe también mucho a la presión
de la burocracia, a la que el procedimiento proporciona comodidades, seguridad
y garantiza esferas de influencia.
- Crea rutinas fácilmente observables, elimina las tensiones derivadas de una
exigencia inventiva. Evita el esfuerzo de hallar en cada caso la mejor forma de
hacer las cosas.
- Confiere a los funcionarios una garantía de seguridad frente al poder político:
actuando con arreglo al procedimiento señalado en la norma, el funcionario
elude la responsabilidad de la calidad de los resultados, pues únicamente puede
atribuirse esta responsabilidad a un mal diseño del procedimiento.
- El procedimiento asegura las competencias y la integridad de los grupos
burocráticos de presión en cuanto a su esfera de influencia, pues impone la
actuación de los miembros de un determinado cuerpo o colectivo con exclusión
de otros similares, confiriéndole una capacidad de influencia en las decisiones
que finalmente se adopten.
2. EVOLUCIÓN HISTÓRICA:
Hasta más allá de la mitad del siglo XX, la procedimentalización de la actividad
administrativa conoció un auge creciente, que ha generado disfunciones importantes, y
como era de esperar, una aguda reacción crítica en sentido desformalizador. No
obstante, las exigencias de las sociedades democráticas avanzadas han operado una
revalorización del procedimiento.
Las disfunciones aparecidas como consecuencia de la creciente
procedimentalización de la actividad administrativa son muy criticadas:
- El excesivo formalismo, cada vez más apegado al modelo del proceso judicial,
impide adoptar las medidas más adecuadas a los objetivos que en cada caso han
de perseguirse.
2
, - La forma escrita, aunque proporcione fijeza y seguridad, produce una rigidez
adicional, que termina haciendo de lo que es un mero instrumento documental
el objetivo mismo de la acción administrativa: para algún funcionario se diría
que lo importante no es lograr una meta específica, sino tramitar correctamente
el expediente.
Pese a que las tendencias desformalizadoras continúan gozando de un
importante prestigio, los problemas surgidos en la evolución de los Estados
democráticos han determinado una importante revalorización del procedimiento
administrativo, en el que se ve una eficaz técnica de corrección de problemas o
de satisfacción de necesidades:
- Estado de Derecho: Es un instrumento muy eficaz en orden a garantizar la
libertad de los ciudadanos y el respeto a la legalidad por parte de la
Administración en sus relaciones con terceros.
- Estado Democrático: Es el mejor cauce para canalizar la participación
ciudadana en el desempeño de las funciones y tareas administrativas.
- Estado Autonómico: Modo de eludir las de otro modo inevitables
descoordinaciones y actuaciones contradictorias o inconexas de los diversos
entes dotados de autonomía.
3. SU CONFIGURACIÓN CONSTITUCIONAL:
Estas razones explican porque en la Constitución se ha hecho una explícita referencia al
procedimiento administrativo, reflejando la relevancia que le otorgó el constituyente.
La Constitución dedica todo un precepto al procedimiento administrativo: el art.
105. En él, aunque con una sistemática discutible:
- Ordena al legislador regular el procedimiento a través del cual deben producirse
los actos administrativos, excluyendo implícitamente la posibilidad de que la
Administración actúe sin sujeción a dichas formas procedimentales.
- Impone al legislador establecer y regular 3 concretas modalidades
procedimentales:
a) La audiencia de los interesados, en general.
b) La audiencia de los ciudadanos, directamente o a través de
organizaciones y asociaciones.
3
, c) El acceso de los ciudadanos a los archivos y registros
administrativos.
Atribuye al Estado, frente a las restantes entidades territoriales, la competencia
normativa para regular el procedimiento administrativo común, debido a su
importancia para lograr un trato igualitario de los ciudadanos por parte de las
diferentes Administraciones Públicas.
Estos objetivos constitucionales han tratado de ser cubiertos por la vigente Ley 30/1992
de 26 de Noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común (LRJAP), que constituye hoy la norma básica en
la materia.
4. LA LEY DE RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS ADMINISTRACIONES
PÚBLICAS Y DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN
DE 1992:
Los motivos de la reforma:
Muchas voces doctrinales habían sugerido una reforma de la Ley de 1958, aunque
limitada a pocos puntos, ya que por lo demás existía un alto grado de consenso. Pero en
realidad, la Ley 30/1992 de 26 de Noviembre aparece por dos motivos
fundamentalmente:
a) Ideológico: Sustituir a toda costa una norma que procedía del régimen
franquista.
b) El afán de incorporar a la legislación de procedimiento algunas reglas y
principios de un aire democrático puramente aparencial, así como algunas
simplezas teóricas de autores aislados sin crédito científico alguno.
La Ley de 1992 suscitó tanto en la doctrina como en la propia Administración una
cantidad de críticas y descalificaciones tan violentas como certeras: “hay en ella
innovaciones muy estimables y dignas de elogio, pero claramente anuladas por
despropósitos y confusiones dignos del Guinness”.
Algunos de los despropósitos más clamorosos fueron rectificados mediante una reforma
parcial realizada por la Ley 4/1999 de 13 de Enero, aunque una reforma global
inequívocamente necesaria está aún por llegar.
El ámbito de aplicación de la Ley:
4
, Uno de los aspectos menos desafortunados de la LRJAP es el relativo al diseño de su
ámbito de vigencia.
- De acuerdo con lo establecido en su art. 1, la LRJAP es directamente aplicable a
todas las Administraciones territoriales sin perjuicio de:
a) Las especialidades derivadas de la organización propia de las
Comunidades Autónomas, pues estas Comunidades pueden
legítimamente establecer normas de adaptación de las disposiciones de la
Ley a sus singularidades organizativas, y asimismo, que regulen
procedimientos completos (con sujeción a las reglas generales de la
LRJAP) en aquellos ámbitos de la actuación administrativa sobre los que
ostentan competencia normativa.
b) En cuanto a las entidades locales, estas se encuentran sin excepción
sometidas a la LRJAP.
- La LRJAP es también aplicable a las entidades instrumentales de las
Administraciones Públicas. Sin embargo, la aplicación de la Ley en este caso es
sólo parcial: se limita a las actuaciones de estas entidades que sean producto del
ejercicio de potestades administrativas que entrañen el uso de autoridad, de
modo que:
Será de aplicación íntegra a los Organismos Autónomos.
De aplicación meramente parcial a las Entidades Públicas
empresariales (en cuanto al ejercicio de las potestades públicas que
estas ostenten).
Inaplicable por completo a las sociedades públicas que en ningún
caso pueden ostentar dichas potestades.
- En cuanto a su aplicación a las Corporaciones de derecho público, se ha
interpretado que estas entidades deben aplicar la Ley exclusivamente en la
medida en que ejerciten potestades públicas atribuidas o delegadas por la
Administración, pero no en los restantes aspectos de su actividad.
- La LRJAP contiene una serie de autoexclusiones, son de 2 tipos:
a) Exclusiones totales: al declararse sus normas inaplicables a materias tales
como la revisión de actos en materia tributaria, Seguridad Social y
desempleo y el ejercicio de la potestad disciplinaria en las relaciones
contractuales.
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