Lección 11. Los bienes públicos (III). Aguas y costas.
1. Derecho de aguas.
A) Distribución de competencias. Legislación vigente. El dominio
público hidráulico.
Cuando hablamos de “aguas”, por oposición a “costas”, hacemos
referencia a las “aguas continentales” o “aguas interiores”, es decir, las
que no están relacionadas con el mar. Abreviatura: TRLA: Ley de Aguas
(Texto Refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de
julio).
La distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades
Autónomas:
Hay que distinguir diversos planos:
a) La titularidad de las aguas integradas en el dominio público
hidráulico, corresponde al Estado en todo caso (art. 2 TRLA,
con fundamento en el 132 CE). Sin embargo, como el art. 132
CE, que es el fundamento de la regulación legal del dominio
público, no es un precepto que tenga por misión el reparto de
competencias entre el Estado y las CCAA, esa titularidad
dominical del Estado no significa que éste tenga todas las
competencias de gestión.
b) La competencia de gestión del dominio público hidráulico, que
se plasma en el otorgamiento de autorizaciones y concesiones,
la defensa de su titularidad, el ejercicio de competencias de
policía y sancionadoras, etc., que corresponde al Estado o a las
CCAA en función de un dato geográfico: el carácter
intracomunitario o intercomunitario de cada cuenca
hidrográfica (principio de unidad de cuenca: cada cuenca es
una unidad geográfica y debe ser gestionada de forma unitaria).
El fundamento constitucional se encuentra en el art. 149.1.22ª
CE (que atribuye al Estado la competencia sobre «legislación,
ordenación y concesión de recursos hidráulicos cuando las
aguas discurran por más de una Comunidad Autónoma»).
Por lo tanto, en los ríos interiores de Galicia la
competencia para el otorgamiento de concesiones y
autorizaciones corresponde a una entidad que
depende de la comunidad autónoma, porque se trata
de una cuenta intracomunitaria (=los ríos no salen del
territorio autonómico), mientras que en el Duero la
competencia para el otorgamiento de concesiones y
1
, autorizaciones corresponde a una entidad que
depende de la Administración del Estado, porque se
trata de una cuenta intercomunitaria (=el río Duero y
sus afluentes ocupan territorio de varias comunidades
autónomas).
c) La existencia de muchas otras competencias, tanto estatales
como sobre todo autonómicas, que tienen a las aguas como
soporte físico (abastecimiento de aguas, medio ambiente, obras
hidráulicas, pesca, turismo, deporte, agricultura, obras
públicas, etc.). Todo esto significa que la competencia sobre el
dominio público hidráulico, ya sea estatal o autonómica, debe
dejar sitio a todas esas actuaciones administrativas.
Así, una actividad como el descenso de canoas por el
Sella está sometida, simultáneamente, a la legislación
de aguas (que atribuye competencias a la
Confederación Hidrográfica -organismo estatal-) y a la
legislación turística (que atribuye competencias a la
Administración autonómica), y pueden ser necesarias
autorizaciones de ambas.
El Estado es competente para ejecutar y financiar las
“obras hidráulicas de interés general” (art. 124 TRLA),
tanto si se encuentran en una cuenta intracomunitaria
como en una cuenca intercomunitaria.
El principio de unidad de cuenca (artículo 14 TRLA) y las cuencas
hidrográficas:
“Se entiende por cuenca hidrográfica la superficie de terreno cuya
escorrentía superficial fluye en su totalidad a través de una serie
de corrientes, ríos y eventualmente TRLAos hacia el mar por una
única desembocadura, estuario o delta. La cuenca hidrogeográfica
como unidad de gestión del recurso se considera indivisible”
(artículo 16 TRLA).
La idea es fácil de entender: todos aquellos territorios en los que el
agua de lluvia acaba confluyendo, a través de afluentes, en el río
Ebro y en su desembocadura, forman la cuenca hidrográfica del
Ebro.
El principio de unidad de cuenca obedece a una evidencia: las
decisiones que se tomen sobre una parte de la cuenta afectan a la
cuenca entera. Si se toma agua del Ebro en La Rioja, se disminuye
el caudal que llega a Aragón y Cataluña. Por eso es necesaria una
gestión conjunta.
En las cuencas intracomunitarias (las que caben en una sola
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, comunidad autónoma), la gestión corresponde a la única
comunidad autónoma de la que forma parte la cuenta, siempre que
haya asumido esa competencia (artículo 18 y DA 2ª TRLA).
En las cuencas intercomunitarias (las que tienen territorio
distribuido entre varias comunidades autónomas), la gestión
corresponde, para garantizar la unidad de cuenca, a la
Administración del Estado (a través de unos organismos dotados
de personalidad jurídica propia, las confederaciones
hidrográficas).
Hay cuencas hidrográficas que, además de intercomunitarias, son
internacionales (Miño, Ebro, Tajo, Guadiana). El TRLA regula la
gestión de la parte española (DA 13ªTRLA). Existen convenios
internacionales para coordinar la actuación de los Estados
afectados y evitar conflictos que se han producido en muchos
lugares (sobre el Nilo, o entre Argentina y Uruguay, por ejemplo).
La delimitación de las cuencas se contiene en el Real Decreto
650/1987, de 8 de mayo, por el que se definen los ámbitos
territoriales de los Organismos de cuenca y de los planes
hidrológicos, que ha sido modificado en varias ocasiones. Existen
muchas cuencas (por ejemplo, en Asturias, donde cada río que
desemboca en el mar tiene su propia cuenca geográfica, ), pero no
hay un organismo para cada cuenca, sino que un mismo
organismo puede gestionar varias de ellas (como ocurre, por
ejemplo, con la Confederación Hidrográfica del Cantábrico).
Algunos de los llamados “nuevos estatutos de autonomía” (los
aprobados a partir de 2006, empezando por el de Cataluña),
atribuyen a las CCAA algunas competencias en relación con aguas
que forman parte de cuencas intercomunitarias (Aragón,
Andalucía), bien para atribuirles, con carácter general, algunas
competencias que ejercía el Estado (por ejemplo, la de policía sobre
esas aguas: Andalucía), bien para establecer algunos límites
concretos a las competencias del Estado (por ejemplo, para limitar
futuros trasvases de aguas entre cuentas: Aragón, o, en sentido
contrario, para establecer un “derecho al trasvase” en el caso de
Valencia).
El TC declaró inconstitucional la atribución a Andalucía de
la competencia de policía sobre aguas intercomunitarias,
porque es una competencia atribuida al Estado por la
Constitución, y el Estado no puede traspasarla en un
Estatuto (STC 30/2011), aunque, por lo menos en teoría,
podría hacerlo a través de una Ley Orgánica del 150.2 CE.
El Gobierno intentó tapar ese “agujero” traspasando la
competencia mediante el Real Decreto-Ley 12/2011
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1. Derecho de aguas.
A) Distribución de competencias. Legislación vigente. El dominio
público hidráulico.
Cuando hablamos de “aguas”, por oposición a “costas”, hacemos
referencia a las “aguas continentales” o “aguas interiores”, es decir, las
que no están relacionadas con el mar. Abreviatura: TRLA: Ley de Aguas
(Texto Refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de
julio).
La distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades
Autónomas:
Hay que distinguir diversos planos:
a) La titularidad de las aguas integradas en el dominio público
hidráulico, corresponde al Estado en todo caso (art. 2 TRLA,
con fundamento en el 132 CE). Sin embargo, como el art. 132
CE, que es el fundamento de la regulación legal del dominio
público, no es un precepto que tenga por misión el reparto de
competencias entre el Estado y las CCAA, esa titularidad
dominical del Estado no significa que éste tenga todas las
competencias de gestión.
b) La competencia de gestión del dominio público hidráulico, que
se plasma en el otorgamiento de autorizaciones y concesiones,
la defensa de su titularidad, el ejercicio de competencias de
policía y sancionadoras, etc., que corresponde al Estado o a las
CCAA en función de un dato geográfico: el carácter
intracomunitario o intercomunitario de cada cuenca
hidrográfica (principio de unidad de cuenca: cada cuenca es
una unidad geográfica y debe ser gestionada de forma unitaria).
El fundamento constitucional se encuentra en el art. 149.1.22ª
CE (que atribuye al Estado la competencia sobre «legislación,
ordenación y concesión de recursos hidráulicos cuando las
aguas discurran por más de una Comunidad Autónoma»).
Por lo tanto, en los ríos interiores de Galicia la
competencia para el otorgamiento de concesiones y
autorizaciones corresponde a una entidad que
depende de la comunidad autónoma, porque se trata
de una cuenta intracomunitaria (=los ríos no salen del
territorio autonómico), mientras que en el Duero la
competencia para el otorgamiento de concesiones y
1
, autorizaciones corresponde a una entidad que
depende de la Administración del Estado, porque se
trata de una cuenta intercomunitaria (=el río Duero y
sus afluentes ocupan territorio de varias comunidades
autónomas).
c) La existencia de muchas otras competencias, tanto estatales
como sobre todo autonómicas, que tienen a las aguas como
soporte físico (abastecimiento de aguas, medio ambiente, obras
hidráulicas, pesca, turismo, deporte, agricultura, obras
públicas, etc.). Todo esto significa que la competencia sobre el
dominio público hidráulico, ya sea estatal o autonómica, debe
dejar sitio a todas esas actuaciones administrativas.
Así, una actividad como el descenso de canoas por el
Sella está sometida, simultáneamente, a la legislación
de aguas (que atribuye competencias a la
Confederación Hidrográfica -organismo estatal-) y a la
legislación turística (que atribuye competencias a la
Administración autonómica), y pueden ser necesarias
autorizaciones de ambas.
El Estado es competente para ejecutar y financiar las
“obras hidráulicas de interés general” (art. 124 TRLA),
tanto si se encuentran en una cuenta intracomunitaria
como en una cuenca intercomunitaria.
El principio de unidad de cuenca (artículo 14 TRLA) y las cuencas
hidrográficas:
“Se entiende por cuenca hidrográfica la superficie de terreno cuya
escorrentía superficial fluye en su totalidad a través de una serie
de corrientes, ríos y eventualmente TRLAos hacia el mar por una
única desembocadura, estuario o delta. La cuenca hidrogeográfica
como unidad de gestión del recurso se considera indivisible”
(artículo 16 TRLA).
La idea es fácil de entender: todos aquellos territorios en los que el
agua de lluvia acaba confluyendo, a través de afluentes, en el río
Ebro y en su desembocadura, forman la cuenca hidrográfica del
Ebro.
El principio de unidad de cuenca obedece a una evidencia: las
decisiones que se tomen sobre una parte de la cuenta afectan a la
cuenca entera. Si se toma agua del Ebro en La Rioja, se disminuye
el caudal que llega a Aragón y Cataluña. Por eso es necesaria una
gestión conjunta.
En las cuencas intracomunitarias (las que caben en una sola
2
, comunidad autónoma), la gestión corresponde a la única
comunidad autónoma de la que forma parte la cuenta, siempre que
haya asumido esa competencia (artículo 18 y DA 2ª TRLA).
En las cuencas intercomunitarias (las que tienen territorio
distribuido entre varias comunidades autónomas), la gestión
corresponde, para garantizar la unidad de cuenca, a la
Administración del Estado (a través de unos organismos dotados
de personalidad jurídica propia, las confederaciones
hidrográficas).
Hay cuencas hidrográficas que, además de intercomunitarias, son
internacionales (Miño, Ebro, Tajo, Guadiana). El TRLA regula la
gestión de la parte española (DA 13ªTRLA). Existen convenios
internacionales para coordinar la actuación de los Estados
afectados y evitar conflictos que se han producido en muchos
lugares (sobre el Nilo, o entre Argentina y Uruguay, por ejemplo).
La delimitación de las cuencas se contiene en el Real Decreto
650/1987, de 8 de mayo, por el que se definen los ámbitos
territoriales de los Organismos de cuenca y de los planes
hidrológicos, que ha sido modificado en varias ocasiones. Existen
muchas cuencas (por ejemplo, en Asturias, donde cada río que
desemboca en el mar tiene su propia cuenca geográfica, ), pero no
hay un organismo para cada cuenca, sino que un mismo
organismo puede gestionar varias de ellas (como ocurre, por
ejemplo, con la Confederación Hidrográfica del Cantábrico).
Algunos de los llamados “nuevos estatutos de autonomía” (los
aprobados a partir de 2006, empezando por el de Cataluña),
atribuyen a las CCAA algunas competencias en relación con aguas
que forman parte de cuencas intercomunitarias (Aragón,
Andalucía), bien para atribuirles, con carácter general, algunas
competencias que ejercía el Estado (por ejemplo, la de policía sobre
esas aguas: Andalucía), bien para establecer algunos límites
concretos a las competencias del Estado (por ejemplo, para limitar
futuros trasvases de aguas entre cuentas: Aragón, o, en sentido
contrario, para establecer un “derecho al trasvase” en el caso de
Valencia).
El TC declaró inconstitucional la atribución a Andalucía de
la competencia de policía sobre aguas intercomunitarias,
porque es una competencia atribuida al Estado por la
Constitución, y el Estado no puede traspasarla en un
Estatuto (STC 30/2011), aunque, por lo menos en teoría,
podría hacerlo a través de una Ley Orgánica del 150.2 CE.
El Gobierno intentó tapar ese “agujero” traspasando la
competencia mediante el Real Decreto-Ley 12/2011
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