Derecho administrativo I
Módulo 6. El acto administrativo
1. El acto administrativo
1.1Concepto y tipología de los actos administrativos
1.1.1 Concepto de acto administrativo
El acto administrativo es una creación abstracta con la cual se quiere identificar
toda posible manifestación de voluntad de la Administración susceptible de
incidir en el patrimonio jurídico de los particulares. La principal razón de ser de
esta figura es integrar en pautas jurídicas toda la actividad de la Administración,
para posibilitar su control jurídico.
En términos generales, podemos definir el acto administrativo como un acto
jurídico que consiste en una declaración de voluntad de la Administración. En
otras palabras, la producción de actos administrativos implica el ejercicio de
potestades públicas.
Debemos tener en cuenta que la Administración pública, sobre todo la del Estado
o de la Generalitat, dependen del Gobierno. Como consecuencia de esta
diversidad de funciones es muy habitual que los gobiernos emitan actos
administrativos, en calidad de responsables máximos de la Administración
respectiva.
El problema que plantean los actos políticos del Gobierno es el relativo a su
control jurisdiccional. La actual LJCA de 1998 establece que la jurisdicción
contenciosa administrativa conocerá de las cuestiones que se susciten en
relación con la protección jurisdiccional de los derechos fundamentales, los
elementos reglados y la determinación de las indemnizaciones que fuesen
procedentes, todo ello en relación con los actos del Gobierno.
Por lo tanto, el principio general es que toda resolución del Gobierno tiene que
ser impugnable. Pero, si el contenido de la resolución es de naturaleza política y
discrecional para el Gobierno, el control jurisdiccional probablemente se deberá
limitar a los aspectos procedimentales y formales.
1.1.2 Elementos de los actos administrativos
Todo acto administrativo está configurado por varios elementos. Los más
relevantes son los siguientes:
1) Elementos subjetivos:
a) La autoridad administrativa que dicta el acto
Todo acto debe ser dictado por la Administración competente para hacerlo y, en
su seno, por el órgano competente, que debe actuar mediante su titular legítimo.
El incumplimiento de las reglas de competencia puede ser motivo de nulidad del
acto.
b) El destinatario del acto administrativo, es decir, la persona o personas
a las que afecta directamente el contenido del acto. Estas personas
tienen condición jurídica de personas interesadas.
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El artículo 4 LPAC establece que en un acto administrativo, las personas
interesadas pueden serlo por tres motivos o circunstancias:
Las personas que promueven la producción del acto, como titulares de
derechos o intereses.
Las personas titulares de derechos que puedan resultar afectadas por el
acto, aunque no hayan tomado ninguna iniciativa ni hayan comparecido
en el procedimiento correspondiente.
Finalmente, también son interesadas las personas que sean titulares de
simples intereses en el acto proyectado y que se presenten en el
procedimiento antes de que se haya tomado una resolución definitiva.
Normalmente, las personas interesadas en un acto administrativo suelen ser
personas o colectivos privados. Pero nada impide que lo sea una entidad pública.
2) Un segundo grupo de elementos de los actos administrativos son los
factores que legitiman y justifican su producción. Los más relevantes son:
a) El presupuesto de hecho. La regla general establece que todo acto
administrativo tiene que justificarse en la existencia de las circunstancias
materiales que lo legitiman.
b) La finalidad. Todo acto administrativo tiene que justificarse también en la
consecución de una determinada finalidad; que no es otra que la prevista
por el ordenamiento jurídico a la hora de atribuir a la Administración la
potestad para dictar el acto de que se trate.
Por lo tanto, cuando se produce un acto, la Administración debe procurar que se
trate precisamente de la resolución adecuada para obtener las finalidades
correspondientes.
c) La motivación. Es el elemento que vincula el acto a los presupuestos de
hecho y a la finalidad que lo legitiman.
Cuando produce un acto, la Administración tiene que estar en condiciones de
argumentar de forma razonada que este acto es efectivamente el más adecuado
a las concretas circunstancias de hecho.
3) Un tercer elemento del acto administrativo es su contenido. El acto es una
declaración de la Administración que incide sobre una determinada
situación jurídica. El contenido de la declaración en que consiste el acto
tiene que ajustarse al ordenamiento jurídico.
El contenido del acto administrativo puede estar prefigurado por la normativa
aplicable o bien ésta puede dejar un margen de apreciación a la Administración
para elegir entre varias opciones posibles. De este modo, podemos hablar de
elementos reglados y de elementos discrecionales del acto.
a) Los elementos reglados del acto son aquéllos cuya producción y contenido
están prefigurados íntegramente por la normativa aplicable, de forma que
la Administración se limita a la comprobación de la concurrencia de los
requisitos preestablecidos y a la adopción de la decisión predeterminada.
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En estos casos, el margen de decisión discrecional de la Administración es
prácticamente inexistente.
b) Los elementos discrecionales del acto, en cambio, son aquéllos en cuya
producción la Administración dispone de un amplio margen de
discrecionalidad, puesto que ni su existencia ni su contenido vienen
predeterminados por el ordenamiento jurídico. En ambos ejemplos, la
resolución administrativa no es enteramente libre para la Administración,
pero el margen de apreciación o de libre elección del órgano que emite el
acto es muy amplio.
4) Finalmente, también se debe destacar la importancia de los elementos
formales en la producción de los actos administrativos. Éstos son:
a) El procedimiento. Entre otras finalidades, el procedimiento asegura que la
Administración ha tenido en cuenta los diversos factores que inciden en la
producción del acto, y garantiza también que las personas o las entidades
interesadas han podido manifestar su posición y aportar los elementos
que hayan considerado convenientes para la defensa de sus derechos e
intereses.
b) La forma de manifestación del acto administrativo normalmente es la
escrita, y deben constar los datos mínimos establecidos por la legislación
del procedimiento administrativo relativos a la identificación del acto y del
órgano que lo ha producido, de su contenido y de los destinatarios, entre
otros.
1.1.3 Tipología de los actos administrativos
Los actos administrativos pueden ser objeto de varias clasificaciones
dependiendo de los criterios que se utilicen. Simplemente nos limitaremos a
estudiar las clasificaciones que responden a diferencias manifiestas de régimen
jurídico.
1) Una primera clasificación típica de los actos administrativos es la que
distingue entre los actos resolutorios y los actos de trámite:
a. Los actos resolutorios son los que expresan definitivamente la voluntad de
la Administración en relación con la cuestión de que se trate; por lo tanto,
son los que producen efectos jurídicos para sus destinatarios.
b. Los actos de trámite son meramente preparatorios de los anteriores y
carecen, por sí solos, de efectos jurídicos externos a la propia
Administración.
2) Otra clasificación de los actos administrativos con una cierta relevancia
jurídica distingue entre los actos favorables o declarativos de derechos y
los actos desfavorables o de gravamen:
a. Los actos favorables o declarativos de derechos son aquellos cuyo
contenido mejora o amplía la situación jurídica de los derechos y los
intereses de sus destinatarios.
b. Los actos desfavorables o de gravamen limitan, reducen o perjudican los
derechos e intereses o la situación jurídica de sus destinatarios.
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