Derecho administrativo I
Módulo 4. La posición jurídica de la Administración
1. La posición jurídica de la Administración: la Administración y la ley
Los ciudadanos preexisten a la ley, la cual constituye un límite externo a su
libertad, es decir, que puede hacer todo aquello que no esté expresamente
prohibido por el ordenamiento jurídico. En cambio, la Administración es una
creación de la ley y toda su actividad depende de las finalidades que
externamente le otorga el ordenamiento jurídico. En este sentido, es correcto
hablar de una vinculación positiva de la Administración a la ley y al derecho.
La Administración, pues, sólo es capaz de tener una voluntad en la forma que la
configure la intensidad de la programación legal de la normativa que la crea y la
regula.
2. La Administración como titular de potestades
La vinculación más intensa de la Administración con la ley está ligada a su
carácter de titular de potestades. Estas potestades se definen por su carácter
funcional y se configuran como un poder jurídico unilateral que el ordenamiento
reconoce a la Administración para la consecución de unas finalidades. La
Administración es titular de potestades para servir a los intereses generales.
Por otro lado, las potestades no recaen sobre ningún objeto específico, sino que
tienen un contenido genérico, y se refieren a un ámbito de actuación que se
define en grandes líneas o directrices.
La Administración, con el ejercicio de sus potestades, crea relaciones jurídicas
concretas con los administrados. Esta actuación unilateral de la Administración
creadora de efectos jurídicos caracteriza el derecho administrativo
2.1Las potestades administrativas: potestades regladas y potestades
discrecionales
En cuanto las potestades administrativas, debemos tener en cuenta que éstas
pueden ser objeto de múltiples clasificaciones.
a) Según su forma de atribución, podemos distinguir entre potestades
administrativas expresas o potestades implícitas. Estas últimas son
aquellas que no se atribuyen expresamente por el ordenamiento pero
resultan absolutamente imprescindibles para el cumplimiento de las
funciones que se encargan a la Administración.
b) Según su incidencia sobre los derechos e intereses legítimos de los
ciudadanos, las potestades administrativas pueden ser favorables,
desfavorables o indiferentes, según amplíen o reduzcan los derechos de
los ciudadanos. Un ejemplo de potestad desfavorable puede ser la
potestad sancionadora.
Ahora bien, la clasificación más importante es la que diferencia en función del
grado de vinculación de la Administración entre potestades regladas y
potestades discrecionales.
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Módulo 4. La posición jurídica de la Administración
Así, hablamos de potestades regladas cuando las normas que regulan la
actividad administrativa prevén una regulación minuciosa y completa del
ejercicio de esta potestad. En cambio, hablamos de potestades discrecionales
cuando la Administración goza de un margen de apreciación que le permitiría
optar entre diferentes alternativas, todas ellas igualmente legítimas.
Es la Administración quien en el ámbito estatal, autonómico o local lleva a cabo
estas políticas, que son concreción del interés público. Éste es el
comportamiento normal de la Administración. Es, además, el tipo de
comportamiento que la caracteriza:
La Administración se singulariza por su carácter gestor.
La Administración garantiza la prestación de los servicios públicos a los
ciudadanos.
Su actuación es de carácter material.
2.2Las potestades discrecionales y el control de la Administración
Puesto que el parámetro de control de la Administración es el derecho, la
posibilidad de control judicial de la Administración está relacionada
necesariamente con la naturaleza de las potestades que ésta ejerce. El margen
de actuación de la Administración es el que le permite la ley.
En realidad, más que potestades regladas y discrecionales como dos categorías
rígidamente contrapuestas, lo que hay es una escala de discrecionalidad que, en
grados diferentes, está presente en los actos administrativos como ejercicio de
las potestades.
2.2.1 Las técnicas de control de la discrecionalidad
El control de la discrecionalidad es un control jurídico y no un control político o
de oportunidad. Se trata de controlar teniendo como parámetro de control los
elementos normativos que el ordenamiento nos ofrece. Las técnicas de control
son esencialmente tres:
1) El control de los elementos reglados. Todo acto administrativo, ejercicio
de una potestad, tiene elementos reglados, es decir, que vienen fijados
previamente por el ordenamiento jurídico.
La competencia: en primer lugar, la potestad que ejerce ha sido creada
por la ley, ha sido otorgada a una persona jurídica y a un órgano concreto
de esta persona.
El procedimiento: como ya sabemos, las administraciones, a diferencia de
los particulares, actúan con unas notables exigencias procedimentales por
lo que, incluso en el supuesto de las potestades discrecionales, la
Administración debe cumplir con las normas procedimentales
correspondientes.
2) El control de los hechos determinantes. La discrecionalidad supone un
ámbito de libre opción para la Administración. Se trata de una decisión
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