Derecho administrativo I
Módulo 3. Las fuentes del derecho administrativo
1. La Administración y el sistema de fuentes normativas: consideraciones previas
Cuando se aborda el tema de las fuentes del derecho administrativo puede caerse en el error, desde
un enfoque excesivamente simplista, de considerar el reglamento como su único y principal
elemento.
La CE y las leyes contienen previsiones importantes que afectan a la organización y al
funcionamiento de la Administración pública. Por lo que en este sentido merecen igualmente la
consideración de fuentes del derecho administrativo.
Por otra parte, debe destacarse asimismo que el gobierno, es decir, el órgano que encabeza la
estructura administrativa, dispone de unos límites determinados en el ejercicio de una potestad
normativa que trasciende estrictamente la reglamentaria e incide en el ámbito propiamente
legislativo: por un lado, los artículos 82 al 85CE contienen la previsión de que el Gobierno puede
dictar decretos legislativos y, por su parte, el artículo 86CE habilita al Gobierno, en caso de necesidad
urgente y extraordinaria, para dictar disposiciones legislativas provisionales bajo la forma de
decretos ley.
Así, el papel de la CE y las leyes como fuentes del derecho administrativo es actualmente principal:
a) La propia CE determina los principios esenciales a los que debe someterse
la actuación de la Administración pública.
El art. 103.1CE determina el carácter fiduciario de la Administración como instrumento que sirve con
objetividad los intereses generales, al mismo tiempo que señala los principios de eficacia, jerarquía,
descentralización, desconcentración, coordinación y sometimiento pleno a la ley y al derecho como
los que deben guiar en todo caso la organización interna y la actuación de la Administración.
b) En relación con la ley, en primer lugar debe tenerse presente la previsión
constitucional de reservas materiales de ley sobre ámbitos
específicamente administrativos, tanto relacionados con la organización y
el funcionamiento interno como con la actuación.
Finalmente, debemos completar el sistema de fuentes del derecho administrativo con otros
elementos, como la costumbre, el precedente administrativo, los principios generales del derecho y
la jurisprudencia.
2. Principios básicos de la relación entre la ley y el reglamento
2.1El principio de jerarquía normativa
El reglamento, por su origen y por ser una norma que no procede del poder legislativo, está
subordinado en todo caso a la ley. Este principio de jerarquía normativa está recogido en los
artículos 9.3 y, especialmente, 97CE.
Las consecuencias que se derivan de esta relación jerárquica entre la ley y el reglamento son muy
claras y se manifiestan de forma bidireccional:
- En primer lugar, significa que la ley, como norma superior, puede
modificar y derogar siempre cualquier reglamento preexistente.
- En segundo lugar, que ningún reglamento puede entrar en contradicción
con lo establecido por una ley, bajo pena de nulidad.
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Módulo 3. Las fuentes del derecho administrativo
De todos modos, las consecuencias estrictas resultantes de la aplicación del principio de jerarquía
entre la ley y el reglamento deben matizarse, en el sentido de que la situación varía cuando se trata
de explicar la relación entre una ley y un reglamento de diferentes ordenamientos, supuesto en el
que deben relativizarse los efectos de la jerarquía en favor del principio de competencia. Esta
situación puede producirse en todos los ámbitos en los que, de acuerdo con el artículo 149.1CE el
Estado tiene competencia exclusiva.
2.2La reserva material de ley
El reglamento encuentra un límite directo en la presencia de una ley. Pero, la posición de
supremacía de la ley se esfuerza en mayor medida con el concepto de materia reservada a la ley.
Si el principio de jerarquía comporta un límite concreto y directo del reglamento en casos de
regulación de una determinada materia por ley, la reserva material de ley supone un obstáculo
inicial y previo para el reglamento en la regulación de los ámbitos reservados a la ley.
El artículo 128.2 LPAC refleja perfectamente esta consecuencia al establecer que los reglamentos y
las disposiciones administrativas no pueden regular las materias que la Constitución o los estatutos
de autonomía reconocen como competencia de las Cortes Generales o de las asambleas legislativas
de las comunidades autónomas.
2.3El alcance limitado de la ley: la reserva formal de ley
Una de las principales diferencias entre la ley y el reglamento es el alcance ilimitado de la primera en
los ámbitos en los que puede estar presente.
El poder legislativo no tiene límites en cuanto a la extensión, puesto que éstos sólo podrían definirse
mediante una eventual limitación material que la Constitución estableciera respecto de la ley.
3. El concepto y la justificación del reglamento
3.1El concepto de reglamento
Los tres elementos básicos que caracterizan el reglamento son:
a) El reglamento es una norma, es decir, se integra y forma parte del
ordenamiento jurídico.
b) El reglamento es una norma escrita, es decir, formalizada así y publicada
en el diario oficial correspondiente.
c) El reglamento es una norma dictada por la Administración, con lo cual se
singulariza el rasgo esencial de su procedencia.
El hecho de que la Administración dicte el reglamento plantea una cuestión conceptual a la hora de
diferenciar la potestad para dictar reglamentos de la de dictar actos administrativos. En este sentido,
adquieren relevancia ciertas diferencias entre ambos:
El reglamento forma parte del ordenamiento jurídico y se integra en él,
mientras que el acto administrativo comporta la aplicación en un caso
concreto de las previsiones del ordenamiento jurídico.
El reglamento tiene vocación de generalidad y de vigencia en principio
indefinida, mientras que el acto tiene una eficacia concreta para un
supuesto determinado.
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