Derecho administrativo I
Módulo 1. La formación histórica y el concepto de derecho administrativo
1. El derecho administrativo como fenómeno histórico
La historicidad es un dato esencial en el derecho administrativo. La concreción
del derecho administrativo en un momento temporal determinado está fuerte e
intensamente relacionada con la realidad social de cada momento. El derecho
administrativo está inmerso, por lo tanto, en un proceso evolutivo constante.
2. La evolución histórica del derecho administrativo
Se considera que las premisas definidoras del derecho administrativo son la
existencia de un estado, la aparición de la Administración como parte de este
estado y el sometimiento de ésta al derecho.
2.1Los antecedentes más cercanos. El Antiguo Régimen
La existencia de un aparato al servicio del poder es un factor de larga tradición
que está presente en casi todas las sociedades. La noción central en este
momento histórico es la de estado de policía, que perduró con el absolutismo
monárquico. Desde la óptica que ahora nos interesa debe advertirse que en el
estado absoluto el sometimiento del aparato estatal al derecho deriva de una
acción voluntaria del monarca. No constituye un imperativo invariable.
2.2El estado liberal y la génesis del derecho administrativo
La Revolución Francesa y las posteriores revoluciones liberales generaron un
sistema político opuesto al estado absoluto. La actuación de la Administración
pública en este sistema se produjo con sometimiento a los principios del estado
de derecho.
La noción central de este momento histórico es la soberanía nacional. Con la
Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789 se articulaban
los grandes principios de la revolución liberal: libertad, garantía de los
ciudadanos, legalidad y división de poderes.
La división de poderes es esencial para la garantía de los derechos de los
ciudadanos. Esta garantía se concreta en el esquema: leyes, tribunales y orden
público. Una sola ley, igual para todos los ciudadanos; unos tribunales iguales
para todos, encargados de velar por el cumplimiento de la ley; y una
Administración pública sometida a la ley, garantía del orden público y de la
seguridad. La separación de poderes implicó, en primer lugar, la no-intromisión
del poder judicial en la acción de la Administración pública.
El Consejo de Estado era un órgano instituido en el seno de la misma
Administración pública con el objetivo de controlar su funcionamiento y su
actividad. Era un órgano especializado de la propia Administración que resolvía
los conflictos entre los particulares y la Administración. La configuración de un
sistema de control interno en la propia Administración pública, alejado del
sistema de tribunales ordinarios, generó de manera gradual y evolutiva la
creación y el desarrollo de reglas específicas para la Administración.
2.3La evolución hasta el estado social y democrático de derecho
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Módulo 1. La formación histórica y el concepto de derecho administrativo
Las revoluciones liberales configuraron un estado que no seguía estrictamente
las tesis abstencionistas reclamadas por los postulados teóricos liberales. Las
finalidades del derecho administrativo eran racionalizar la articulación de la
nueva Administración público y desarrollar las técnicas e instituciones que
regulasen su actividad y sus relaciones con los ciudadanos, con el objetivo de
asegurar la integridad de sus derechos y libertades.
La consolidación progresiva del estado liberal lo convirtió en más
intervencionista, como consecuencia de las demandas de la propia sociedad. No
obstante, el progreso industrial implicaba la consolidación del hecho urbano, con
el consiguiente aumento espectacular de la población que vivía en las ciudades.
Este fenómeno también generó un incremento de la demanda de servicios,
desconocida hasta ese momento.
La Revolución Industrial, también condujo a la aparición y a la consolidación del
movimiento obrero y de las ideologías socialistas. En general, el desarrollo
económico y social de la segunda mitad del siglo XIX y primeras décadas del
siglo XX motivó una implicación creciente del estado en la vida económica y
social, con un protagonismo especial de la Administración pública. El estado, sin
abandonar las finalidades propias del estado liberal, se convirtió, especialmente
después de la Segunda Guerra Mundial, en un ente prestacional.
En el estado social y democrático de derecho, el estado y la Administración
pública cambian notablemente de fisonomía respecto al estado liberal. El estado
se convierte en el instrumento esencial de redistribución de riqueza; interviene
decisivamente en la economía.
La CE de 1978 es una buena muestra de la configuración del estado social y
democrático de derecho. L. Parejo ha señalado tres fenómenos que caracterizan
a la Administración pública en el estado social y democrático de derecho:
a) La descentralización funcional de las tareas y funciones.
b) La utilización instrumental de las formas organizativas para mejorar la
adecuación de la acción administrativa a sus propias finalidades.
c) La potenciación del papel de la Administración pública en el marco de las
estructuras estatales. Muchas decisiones se desplazan del legislativo al
ejecutivo. Éste se convierte en el eje central o vertebrador del aparato
estatal.
3. El concepto de derecho administrativo
Zanobini lo definió así: el derecho administrativo es aquella parte del derecho
público que tiene por objeto regular la organización, los medios y las formas de
la actividad de las administraciones públicas y las consiguientes relaciones
jurídicas con otros sujetos. Las normas administrativas tienen como sujeto o
destinatario una Administración pública, de forma que la ausencia de este
destinatario hace que su aplicación carezca de virtualidad y de sentido.
3.1Las concepciones funcionalistas
El fundamento de las concepciones funcionalistas reside en la concepción de la
Administración pública como una función material diferenciada en el conjunto de
las funciones estatales. En esta concepción destacan dos posicionamientos: la
doctrina del servicio público y la doctrina del poder público.
1) La doctrina del servicio público
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