Derecho Constitucional
Módulo 2. Las Comunidades Autónomas
1. El Estado autonómico como modelo de organización territorial del Estado
1.1 Los modelos de organización territorial del Estado en el derecho comparado
Desde el punto de vista de la organización territorial de su poder, tradicionalmente se distinguen en
el panorama del derecho comparado dos grandes modelos de estado:
a) Modelo de estado unitario: Este modelo de estado concentra todos los poderes de
naturaleza estatal (legislativo, ejecutivo y judicial) en unas instituciones mediante las que
estos poderes actúan de la misma manera sobre todo el territorio. Existe un sistema
institucional único de cariz estatal.
b) Modelo de estado federal: En los estados federales, en cambio, se crea una doble instancia
de gobierno:
Por una parte, un gobierno de ámbito territorial general, integrado por instituciones
estatales que tienen poderes estatales (legislativos, ejecutivos y judiciales).
Por otra, un gobiernodealcanceterritoriallimitado, que dispone igualmente de
instituciones de naturaleza estatal y con poderes estatales (parlamento, gobierno,
órganos judiciales).
Es decir, se trata de un estadointegradoporotrosestados, cada uno de los cuales tiene sus
propias instituciones y sus propios poderes.
Ahora bien, estos dos modelos no son los únicos. El estado unitario puede presentar formas
descentralizadas en la medida en que reconozca la autonomía a ciertas entidades territoriales
internas, de carácter local. Conviene, pues, relativizar estos modelos, entendiendo que no se trata
de configuraciones cerradas y perfectamente homogéneas a las cuales tienen que ajustarse los
diversos estados.
A efectos expositivos, pueden distinguirse al menos las dos grandes configuraciones siguientes:
Los estados unitarios, descentralizados o no, que presentan una instancia única de poder
estatal.
Los estadoscompuestos, que, aunque respondan a características muy diversas, presentan
siempre un elemento esencial común: la existencia de un doble sistema institucional de
naturaleza estatal.
1.2 La tradición española contemporánea de construcción unitaria y centralista del Estado
Desde el inicio de la era contemporánea y el constitucionalismo, el Estado en España se ha
organizado según un patrón no sólo unitario, sino también centralista. La mayor parte del tiempo
España estuvo gobernada por regímenes conservadores, que en la terminología de entonces se
denominaban moderados, los cuales restringían notablemente la base electiva de las entidades
locales.
En 1845 se aprobaron unas leyes municipales y provinciales nuevas que colocaban a las entidades
bajo la dependencia directa del Gobierno. En los periodos más liberales, estas entidades locales
básica disfrutaron de una cierta autonomía.
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Esta tradición unitaria que reconocía un solo centro de poder estatal, únicamente se rompió en los
tres momentos siguientes:
a) Durante la Primera República.
b) Durante la Mancomunidad de Cataluña.
c) Durante la Segunda República.
1.3 El proceso de construcción del Estado autonómico
Ya en los primeros momentos de la transición de la dictadura franquista a la democracia se
manifestó con claridad que el establecimientodeunrégimen democrático en España tenía que ir
acompañado del reconocimientodela autonomía de ciertos territorios, especialmente Cataluña y el
País Vasco.
Para satisfacer momentáneamente estas demandas, el Gobierno Suárez estableció mediante
decretos ley diversos regímenes provisionales de autonomía para Cataluña, el País Vasco, Galicia y
otros territorios.
Con estos decretos-ley se crearon los órganos autonómicos siguientes:
Una asamblea, formada por los parlamentarios estatales elegidos en las provincias
correspondientes, por representantes de las diputaciones provinciales afectadas.
Un Consejo de Gobierno en ciertos casos.
Un Presidente
Todos juntos recibieron competencias para delegación de las diputaciones provinciales y de la
misma Administración del Estado, y se acabaron convirtiendo en el embrión de las futuras
Comunidades Autónomas. La creación de estas preautonomías aplanó el camino para cerrar el
debate sobre el modeloterritorialenlanuevaConstitución.
La Constitución de 1978 significó el punto de partida para construir un nuevo modelo de
organización del Estado, basado en la autonomía de las nacionalidades y regiones, a las cuales
permitió constituir Comunidades Autónomas.
La Constitución establece las generales que tienen que cumplir los territorios que quieran erigirse en
Comunidad Autónoma, el procedimiento que tienen que seguir y el resultado que se derivará del
mismo. Podrán acceder a la autonomía los territorios siguientes:
Las provincias que sean limítrofes y tengan características históricas, culturales y económicas
comunes.
Los territorios insulares.
Las provincias con entidad regional histórica.
Los procedimientosdeejerciciodelderechoenlaautonomía son diversos y responden a las diferentes
características de los territorios españoles y a su también diversa voluntad histórica de
autogobierno.
En general, hay que distinguir dos procesos:
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1) El proceso de iniciativa autonómica; es decir, el territorio que quiere acceder a la autonomía
manifiesta la voluntad de constituirse en Comunidad Autónoma.
2) El proceso de elaboración y aprobacióndelestatutodeautonomía correspondiente; es decir,
el acto fundacional de la Comunidad Autónoma y su norma institucional básica.
La Constitución establece diferentes procedimientos en lo que concierne a la iniciativa autonómica:
a) Uno general, según el cual las diputaciones y los municipios de las provincias afectadas
tienen que llegar a acuerdos mediante los cuales manifiesten su voluntad de erigirse en
Comunidad Autónoma.
b) Otros especiales, en función de las situaciones y las características diferentes de los
territorios.
Los tres supuestos principales de estos procedimientos especiales son los siguientes:
En el caso de que haya régimen de preautonomía, las diputaciones son sustituidas por la
sede del órgano colegiado superior.
Los territorios que lo deseen, pueden ejercer una iniciativa reforzada, con la cual
manifiesten una voluntaddeautogobiernoespecial, que les permitirá acceder desde el primer
momento al techo máximo de competencias que prevé la Constitución.
Los territorios que en el pasado hayan sometido un estatuto de autonomía a la aprobación
popular, requieren simplemente para su iniciativa el acuerdo de su órgano preautonómico
colegiado superior.
El proceso de constitución de una Comunidad Autónoma continúa con la elaboración y la aprobación
del estatuto de autonomía correspondiente, que será la normafundacionaldelaComunidad y su
norma institucional básica.
Conviene ahora añadir simplemente que el nivel inicial de competencias que puede asumir cada
comunidad depende esencialmente de la vía que se haya seguido en la elaboración y la aprobación
de su estatuto.
Si se ha seguido la vía ordinaria (art. 146 CE), el nivel inicial de competencias que puede asumir el
estatuto es el de la lista del artículo 148.1 de la Constitución. En cambio, si se ha seguido el
procedimiento especial del artículo 151.2 de la Constitución o asimilados, el estatuto podrá atribuir a
la comunidad cualquier competencia, salvo las que estén reservadas en el Estado por el artículo
149.1 de la Constitución.
Utilizando los diferentes procedimientos de iniciativa autonómica y de elaboración de los estatutos
de autonomía, todo el territorio español se ha organizado en Comunidades Autónomas. Desde la
generalización de la autonomía en todo el territorio del Estado, la mayor parte de los estatutos,
aprobados por la vía ordinaria, se han ido reformando.
En esta, los estatutos catalán y, por imitación de este, el andaluz, intentaron dar un salto cualitativo
en muchos aspectos. El TC, sin embargo, ha interpretado a la baja muchas de estas nuevas
previsiones del Estatuto catalán y declarado inconstitucionales otras. El resto de estatutos
reformados en aquel periodo 2006-2011 responden globalmente a un esquema que está a medio
camino entre los estatutos iniciales y los dos nuevos estatutos que antes hemos mencionado.
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