Derecho administrativo II
Módulo 5. Los bienes públicos
1. Los bienes de dominio público
1.1 La noción de dominio público
Según el artículo 132.1 CE, el régimen que los rige se tiene que inspirar en los principios de
inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, y estos tres principios se tiene que
condensar a menudo en un principio común y genérico, el principio de indisponibilidad.
Entonces hay que plantearse la siguiente pregunta: ¿se puede afirmar, con un mínimo de rigor
y consecuencia, la propiedad sobre bienes de los que no se puede disponer en absoluto? Es
evidente, pues, que no nos encontramos ante una relación de propiedad. Entonces, ¿qué es el
dominio público? Pues, sencillamente, el elemento sustancial y característico del dominio
público es su régimen jurídico singular, al cual están sujetos una serie de bienes.
Este régimen demanial está marcado decisivamente por una orientación finalista: su objetivo
es preservar la destinación de los bienes de dominio público a las finalidades públicas que se
satisfacen: el uso o el servicio públicos al que sirven de soporte material.
Sin embargo, la exclusión del tráfico jurídico privado no quiere decir de ningún modo que se
trate de bienes inmovilizados, en manos muertas por utilizar un símil histórico. Los bienes del
dominio público también son objeto de tráfico jurídico.
Este circuito tiene una fórmula o puerta de entrada por la que el bien se incorpora al dominio
público, y se sujeta así a un régimen específico de aprovechamiento o de uso, y una fórmula de
salida del dominio público, de forma que si se produce esta última, el bien vuelve al régimen
jurídico privado. La entrada de un bien en el dominio público se produce por medio de la
afectación al uso o al servicio público. Por otro lado, la salida del bien del dominio público se
efectúa mediante la desafectación.
1.2 Génesis histórica de la distinción entre bienes de dominio público y bienes
patrimoniales
Históricamente, la formación del régimen de dominio público está muy vinculada a las
monarquías europeas. Con la formación de la categoría del dominio público se trataba de
proteger los bienes que la integraban ante los posibles dispendios del mismo rey. Así, se
distinguía entre los siguientes bienes:
a) Bienes patrimoniales, de los que el rey podía disponer libremente como cualquier
propietario sobre sus bienes.
b) Bienes de dominio público, que, aunque formalmente se encontrasen bajo la
titularidad de la corona, no podían ser alienados y se encontraban al margen del
tráfico jurídico privado.
Estos bienes de dominio público eran en un principio los que estaban destinados al uso
público. Esta categorización básica del dominio público se acaba incorporando al Código civil,
que establece en su artículo 339 que: "Son bienes de dominio público: 1) Los destinados al uso
público, como los caminos, canales, ríos, torrentes, puertos y puentes construidos por el
Estado, las riberas, playas, radas y otros análogos. 2) Los que pertenecen privativamente al
Estado, sin ser de uso común […]”.
1.3 La afectación y sus modalidades
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La idea de destino es determinante en el régimen demanial, que tiene como objetivo,
precisamente, mantener el destino del bien a estas finalidades de interés público. Estas
finalidades, que ahora corresponde concretar, son dos: el uso público y el servicio público.
Los bienes de dominio público lo son porque están afectos al uso o al servicio público, y
pierden su condición y quedan al margen de este régimen cuando dejan de estar destinados.
Sin embargo, el momento en que se entiende que se produce esta afectación es algo que no
está sometido a la libre apreciación del operador jurídico.
1.3.1 La afectación por ley. El llamado dominio público natural
Una de las modalidades de afectación es que se produzca por efecto inmediato de la ley que
declara como dominio público los bienes que tienen unas características naturales
determinadas: los ríos, las minas, las costas.
Lógicamente, el dominio público natural puede plantear problemas de delimitación, pero no
de categorización. Sabemos perfectamente qué es una playa, pero pueden surgir problemas a
la hora de delimitar su extensión. En estos casos hay que proceder a una operación de
deslinde, para lo que hay un procedimiento administrativo específico que no afecta a la
definición de la categoría demanial –la playa–, sino a sus límites concretos en un espacio real y
determinado.
Aunque la afectación por ley recae ordinariamente sobre bienes del demanio natural, sobre
bienes que tienen una determinada naturaleza, como costas, ríos, etc., también es posible que
recaiga sobre bienes artificiales, construidos, etc.
1.3.2 La afectación por clasificación
Hay bienes que no tienen unas características naturales muy determinadas para atribuirles el
régimen jurídico demanial: no todos los caminos que se localizan en un municipio determinado
se consideran bienes demaniales, dado que es normal que hay caminos privados. Por tanto, la
apelación al concepto de camino y sus características naturales no es suficiente.
Entonces, la determinación de los bienes correctos en aquellos casos en que las características
naturales no son suficientes se llevará a cabo mediante una operación y un procedimiento
específicos, la clasificación, efectuada por la Administración competente.
1.3.3 La afectación expresa
La afectación expresa se lleva a cabo en virtud de un acto administrativo expreso precedido del
procedimiento correspondiente. En general se aplica a los bienes afectos a un servicio público
–como puede ser una maquinaria determinada en el caso de los medios de transporte, etc.–
cuya naturaleza, por sí misma, no ofrece ninguna indicación de su carácter demanial.
Esta determinación requiere una declaración de la Administración, que muchas veces, cuando
el servicio se presta en régimen de gestión indirecta mediante una concesión, se lleva a cabo
sobre la propuesta del concesionario.
1.3.4 La afectación implícita
La afectación implícita es la que se produce como consecuencia de otras actuaciones
administrativas que no tiene como objetivo prioritario la afectación, que es un efecto añadido,
implícito. El ejemplo más claro lo encontramos cuando se adquieren bienes y derechos por
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