Notas de lectura
Apuntes 4º Derecho Administrativo
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LECCIÓN 6 Y 7LOS BIENES PUBLICOS
I. MARCO NORMATIVO DE LOS BIENES PUBLICOS
- Ley estatal 33/2003 de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Publicas.
Dictada por las Cortes Generales en virtud de sus competencias en varias materias
diferentes según confiere el art.149 exclusivas estatales, entre las que cabe mencionar en el
art.149.1.18 las bases del régimen jurídico de las administraciones públicas, en relación con
el art 149.1.8 CE le atribuye competencias de materia civil.
- Esta ley esta desarrollada por reglamento en 2009 a través del Real Decreto 1373/2009 de
28 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento general de la ley 33/2003 que
curiosamente nunca ha sido reformado, en parte aplicable a las CCAA.
- Debemos tener en cuenta la Ley 4/1986 de 5 de mayo, de Patrimonio de la CCAA de
Andalucía, también reformada en varias ocasiones.
- También un reglamento estatal Real Decreto 1372/1986 de 13 de junio, que aprueba el
Reglamento de bienes de las Entidades locales.
- Finalmente, algunos preceptos de lo dispuesto en la LRBRL de 1985.
II. EL PATRIMONIO DE LAS ADMINISTRACIONES PUBLICAS: CONCEPTO Y CONTENIDO
Del art.3.1 de la Ley de Patrimonio de las Administraciones Publicas establece que el Patrimonio de
las AAPP está constituido por el conjunto de sus bienes y derechos, cualquiera que sea su
naturaleza y titulo de adquisición, o aquel en virtud del cual les hayan sido atribuidos.
No obstante, algunos bienes y derechos de la Administración no se entienden incluidos en el
concepto de patrimonio a ello se refiere el art.3.2 cuando hace referencia al dinero que tenga en
posesión la Administración, los derechos de crédito a su favor (con ciertas excepciones) y los
recursos financieros o más comúnmente conocido como la Hacienda Pública.
Por tanto en la administración pública precisa para el cumplimiento de sus fines medio materiales
que pueden ser divididos en estos dos grandes bloques, Hacienda y Patrimonio.
Si nos centramos ahora en el Patrimonio de las AAPP los bienes que lo integra tradicionalmente
vienen agrupándose tal y como se expone en el artículo 4 en función del régimen jurídico al que se
someten en bienes demaniales o de dominio público, y por otro lado en bienes patrimoniales o de
dominio privado.
Sin embargo, cada régimen jurídico no es uniforme, es decir, no todos los bienes demaniales se
regulan de la misma forma, ni todos los bienes patrimoniales se rigen por las mismas normas,
existen matices y diferencias. Además, cada vez más con el paso de los años el legislador ha tendido
a equiparar estos dos regímenes jurídicos tan distintos y aplicarles aun con diferencias un régimen
jurídico general. Por lo que se desdibuja en cierto sentido la clasificación rígida del art. 4 pues ni son
tan diferentes entre los dos grupos ni tan iguales dentro del mismo.
,Dentro del patrimonio de las administraciones publicas hay algunos bienes y derechos excluidos
que no se incluyen en ninguna de estas categorías, es decir, ni son demaniales ni patrimoniales, son
los denominados patrimonios especiales. Estos están integrados por un conjunto de bienes que
gozan de un régimen jurídico particular en atención al destino o formas de aprovechamiento
específicas que el ordenamiento les da, como:
o El patrimonio nacional: conjunto de bienes de titularidad del Estado que están
afectados o vinculados al uso y servicio del rey y miembros de la familia real. Por
ejemplo, el Palacio de la Zarzuela.
o El patrimonio de la Seguridad Social
o Los bienes comunales de las entidades locales: muy similares a los bienes
demaniales.
Demaniales o
dominio publico
Patrimoniales o
PATRIMONIO
dominio privado
MEDIOS Patrimonios
MATERIALES especiales
dinero, derechos
HACIENDA
de crédito y rrff
III. REGIMEN JURIDICO DE LOS BIENES PUBLICOS
Dentro del régimen jurídico vamos a estudiar cinco aspectos:
1. Concepto de dominio público y bien patrimonial
2. En especial la naturaleza jurídica de los bienes demaniales
3. En especial la titularidad de los bienes demaniales
4. El objeto de los bienes demaniales y patrimoniales
5. La afectación
1. CONCEPTO DE DOMINIO PUBLICO Y BIEN PATRIMONIAL
Del concepto de bien de dominio público o demanial se refiere en el art. 5 LPAP definiéndolos
como los que, siendo de titularidad pública, se encuentren afectados al uso general o al servicio
público, así como aquellos a los que una ley otorga expresamente el carácter de demaniales.
El criterio más seguro y que elimina cualquier atisbo de duda es el legal, porque así lo declare una
norma con rango de ley (no basta con un mero reglamento) de forma expresa. El ejemplo
prototípico es el art. 132.2 CE que declara expresamente “son bienes de dominio público estatal los
que determine la ley,- haciendo así mención a la reserva de ley limitando las posibilidades de
configuración del legislador ordinario fijando los caracteres básicos de imprescriptibilidad
, inembargabilidad e inalienabilidad que han de inspirar su régimen jurídico- y en todo caso la zona
marítimo terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales (flora y fauna) de la zona
económica exclusiva y la plataforma continental- prestando especial atención al dominio público
marítimo terrestre al establecer los términos en todo caso. En este caso es la propia constitución la
que establece que ciertos bienes son de dominio público sin necesidad de ninguna otra ley.
Pero se completa este primer criterio con otros dos, la afectación a un uso general o servicio
público. De hecho, con anterioridad a la Constitución, la distinción fundamental entre bienes de
dominio público y bienes patrimoniales de la administración la encontrábamos en los artículos 338-
340 CC, en los que se fijaba una clasificación entre ambos tipos de bienes públicos en razón del
criterio de afectación: son bienes de dominio público según el artículo 339 CC los bienes públicos
destinados al uso, servicio público o fomento de la riqueza nacional; y son bienes patrimoniales los
restantes bienes públicos, reiterando es así el carácter residual que pervive en nuestro
ordenamiento jurídico.
Del concepto de bien patrimonial se refiere el art.7 LPAP definiéndolos como todos aquellos otros
que también siendo titularidad de la administración pública, no tienen el carácter de demanial.
Por tanto se trataría de una categoría residual definida con un criterio negativo que establece que
todos los bienes de la administración que no sean demaniales serán por exclusión patrimoniales
como regla general.
2. PROBLEMAS QUE HA PLANTEADO LA NATURALEZA JURÍDICA DE LOS BIENES
DEMANIALES--¿Qué derechos o potestades tiene la Administración?
Se plantea una cierta polémica sobre la naturaleza jurídica de los bienes demaniales.
El Code napoleónico y las leyes que le siguieron perciben la necesidad de proteger determinados
bienes nacionales del riesgo de ser vendidos o apropiados por los particulares y conforman así el
dominio público, a imagen y semejanza del derecho de propiedad, pero con unos caracteres que lo
singularizan claramente de la regulación común de la propiedad, hasta constituir una suerte de
propiedad especial por las particulares características de las personas pública que son titulares de
los mismo. Esta es la postura defendida por Hauriou, para el que las facultades que la
administración desarrolla sobre el dominio público son las mismas que ejerce el propietario sobre
las cosas de su propiedad.
Frente a esta visión el derecho alemán ha concebido el dominio público, no como un derecho de
propiedad sino como un título causal de intervención que genera potestades a favor de la
administración. Este otro sector de la doctrina establecía que sobre bienes demaniales es imposible
tener un verdadero derecho real de propiedad, sino que el poder de la Administración sobre ellos
era más bien expresión de la soberanía de un determinado territorio, o conjunto de potestades
de policía para guardar y conservar determinados bienes (León Duguit).
Mas actualmente, los administrativistas españoles como Villar Palasí o Parejo, han defendido esta
última argumentación y establecen que lo que la administración tiene sobre estos bienes es un
título jurídico para intervenir sobre ciertas categorías de bienes en su administración y
conservación pero no susceptibles de apropiación por nadie.
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