Notas de lectura
Apuntes Derecho Administartivo I (UDL)
- Grado
- Derecho Administrativo I
- Institución
- Universitat De Lleida (UDL)
Apuntes completos de Derecho Administartivo I.
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DERECHO ADMINISTRATIVO I.2018-2019
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,TEMA 1. EL DERECHO ADMINISTRATIVO
1. ¿QUE ES EL DERECHO ADMINISTRATIVO?
Tradicionalmente, ha habido un debate en torno a cómo identificar el derecho
administrativo. Un debate que, a fecha de hoy, está parcialmente cerrado. Existe un
cierto acuerdo en cómo definir el derecho administrativo, hay muchos matices y
autores que dicen qué debemos entender por derecho administrativo. Básicamente,
las conceptualizaciones de derecho administrativo se engloban en dos grandes
grupos:
(Estas dos tesis están relacionadas entre sí históricamente, originariamente se trataba
de definir el derecho administrativo con la tesis objetivas, se lo definía a partir de su
objeto, el derecho administrativo es lo que regula esto ‘’X’’. Estas tesis se demostraron
precarias, no eran suficientemente útiles ni descriptivas de los que entendemos como
derecho administrativo.)
- Las tesis objetivas. Característica común de todas las tesis objetivas: llevan a
cabo una definición del derecho administrativo a partir de su objeto de
regulación. Vamos a destacar dos grandes tesis:
o La que surge en primer lugar, derecho administrativo como derecho de
los servicios públicos. Según esta tesis el derecho administrativo es el
que regula el servicio público. Esta tesis tiene su origen en la escuela de
Burdeos. Dentro de la escuela de Burdeos, que formulo por primera vez la
tesis del servicio público fue Leon Duguit.
Esta planteaba dos problemas importantísimos:
▪ Por un lado, nadie sabía con precisión que era un servicio
público. La tesis del servicio público, por lo tanto, no sirve,
porque no sabían que era servicio público y que no.
▪ Por otro lado, tenía otra carencia, y es que el concepto de
servicio público se queda corto, ya que por ejemplo la
administración no siempre hace servicios públicos, como por
ejemplo poner multas. Como respuesta a la primera tesis, surge
la siguiente tesis.
o La tesis del derecho como derecho de las prerrogativas o potestades
exorbitantes. Surge en la escuela de Toulouse y su principal exponente
fue Maurice Hauriou. Los de esta escuela dicen que los de la escuela de
Burdeos se equivocan y afirman que el derecho administrativo regula las
prerrogativas de la administración, es decir, regula las potestades de la
autoridad de la administración frente a los ciudadanos.
El derecho administrativo seria aquel que regula la capacidad de que la
administración imponga su voluntad al ciudadano. Ejemplo: Alguien tiene un
brote psicótico y pega al profesor, se abre un expediente y se le expulsa de
la universidad, y el psicótico dice que seguirá asistiendo a clase, la
administración podría enviar a los cuerpos de seguridad y echarlo del aula.
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, Esta tesis también se demostró que era insuficiente, ya que la
administración hace muchas cosas que no suponen imponer su voluntad al
ciudadano Y ESTA solo se refiere a una parte de lo que hace la
administración. Hay una deficiencia general que es que la actividad de la
administración es tan amplia y variada que es sencillamente imposible
definir el derecho administrativo sobre la base de su objeto. Por eso, surge
la tesis subjetiva.
- La tesis subjetiva. Debida a Eduardo García De Enterría, es una
conceptualización de derecho administrativo hoy en día implantada en todo el
mundo, pero sigue habiendo precisiones y matices. Esta define el derecho
administrativo con arreglo a su sujeto y no a su objeto como las tesis objetivas.
Dice que cualquier tesis objetiva es un fracaso ya que la actividad de la
administración es tan amplia que no hay un único objeto y además, la
administración actualmente hace cosas que no hacía anteriormente. Des del
punto de vista subjetivo entendemos que el derecho administrativo es aquel
derecho que regula a las administraciones públicas en sus dos vertientes:
o En su vertiente interna u organizativa.
o En su vertiente externa o de relaciones con terceros. Como se
disciplinan las relaciones de la administración con los ciudadanos, con
otras administraciones o incluso con otros poderes públicos.
2. ¿COMO SURGE EL DERECHO ADMINISTRATIVO?
Hay dos grandes tesis y no son incompatibles entre sí:
- Una muy minoritaria, que decía que el derecho administrativo existe des de que
existe cualquier organización de poder. Frente a esta tesis, surge la siguiente
tesis.
- La que define al derecho administrativo tal cual lo conocemos hoy, el derecho
administrativo moderno. El derecho administrativo moderno nace en las
revoluciones liberales: Americana, francesa e industrial.
El derecho administrativo moderno es una construcción de la revolución
francesa. La revolución francesa supone la ruptura del estado absoluto y su
sustitución por el estado liberal.
El estado absoluto se caracterizaba por la consideración de que el titular del
poder era Dios y dios ejercía el poder en la tierra a través de sus vicarios, es
decir, los reyes feudales. Se trata de un poder ilimitado ya que proviene de
Dios. Consecuencia de ello, es que el poder está concentrado y solo ejerce el
poder el rey además ejercen un poder ilimitado, delegado por Dios. Esto tiene
una consecuencia, las personas en el estado absoluto son súbditos, sometidos
al titular del poder, por tanto en el estado absoluto no existía el ciudadano.
Con la revolución francesa se cambia el paradigma, y se dice que el poder
tiene origen en el pueblo, el titular del poder es el pueblo, por tanto, tenían que
matar al rey. El poder es del pueblo, pero el pueblo no lo puede ejercer
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, directamente, sino que es necesario que el pueblo delegue el ejercicio del
poder. Montesquieu dice que si delegamos el poder a un solo sujeto, este
abusara de ese poder. Por tanto, el pueblo delega el poder pero de manera
dividida, esto es la teoría de la división de poderes. Esto es para que los
abusos de un poder, los corrija el otro poder. Por tanto, nos encontramos con
los tres poderes:
o Ejecutivo
o Legislativo
o Judicial
La revolución francesa también supone que el pueblo no sea súbdito, por eso
pasamos de hablar de súbditos a hablar de ciudadanos. El ciudadano pasa a
ser titular de derechos frente a los poderes y pasa a tener la posibilidad de
tutela judicial frente al poder. Entonces el derecho administrativo es el que
regula el poder público y en particular el poder ejecutivo. Por eso, el derecho
administrativo, fundamentalmente, es un derecho tuitivo protector del
ciudadano, porque le dice al ejecutivo como tiene que ejercer el poder y en
caso de exceso del ejercicio del poder, le ofrece una protección al ciudadano.
3. ¿COMO SURGE EL DERECHO ADMINISTRATIVO EN ESPAÑA Y CUAL ES
SU EVOLUCION?
El estado liberal en España se implanta con la Constitución de Cádiz de 1812, que era
netamente de puño francesa. Regulaba la administración pública y sobretodo
establecía un pequeño estatuto del ciudadano, de derechos y deberes de los
ciudadanos frente al poder público.
El estado liberal en España, todo el siglo 19 fue muy convulso, hubo periodos de
reconocimiento del estado liberal, después derogaciones del estado liberal, es decir,
no fue fácil la implantación del estado liberal. Se fueron desarrollando algunas
primeras leyes del derecho administrativo.
Una característica del derecho administrativo del siglo XIX sería la dispersión y el
caos. Se regulaban cuestiones del derecho administrativo sin ningún orden ni
concierto, de manera fraccionada, dispersa. Esa dispersión, impregno también en los
estudios de derecho administrativo. Los primeros manuales de derecho administrativo
eran del primer tercio del siglo XIX que básicamente se limitaban a reproducir artículos
y no tenían ninguna construcción dogmática.
Este planteamiento cambia tras la guerra civil de 1936, ya que en ese periodo
suceden dos cosas que van unidas:
- Surge una generación de profesores de derecho administrativo, que se
preocupan de llevar a cabo esa construcción dogmática del derecho
administrativo.
- Se elaboran una serie leyes troncales o esenciales de derecho administrativo
de una calidad excelente.
Eso permitió que al margen de reformas puntuales el núcleo esencial del derecho
administrativo gozase de cierta estabilidad, y que gracias a ello se pudiese desarrollar
el derecho.
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,Tras el franquismo, sucede algo muy importante: la entrada en vigor de la constitución
de 1978. Esta hace lo siguiente:
- La regulación directa de aspectos relativos al poder ejecutivo y a la
administración.
- Define un completo estatuto jurídico del ciudadano. Un reconocimiento de
derechos y deberes del ciudadano completo, con cauces específicos de
protección.
- Establece un estado política y territorialmente descentralizado.
Descentralización tiene dos manifestaciones:
1. El estado autonómico, las CCAA.
2. El reconocimiento, también en la Constitución, de la autonómica
local.
Este estado descentralizado supone que se multiplique las fuentes materiales
de creación de derecho administrativo. Por tanto, hay una gran ampliación del
derecho administrativo.
LA ENTRADA DE ESPAÑA EN LA UNION EUTOPEA
Esto sucede en 1986. Esto implica muchísimas cosas para el derecho administrativo,
sobre todo dos:
- La aparición de un nuevo centro de creación de derecho administrativo.
- El derecho administrativo español se ve fuertemente condicionado o
mediatizado ya que el legislador comunitario europeo se sitúa por encima de los
legisladores internos españoles además con un tribunal de justicia especifico, el
tribunal de justicia de la unión europea, eso significa que gran parte del derecho
español es consecuencia y debe adaptarse al derecho de la unión europea.
Hay un claro protagonismo del derecho de la UE en el derecho administrativo.
Siguiente fase:
En los años 90, siglo XX y primera década del s XXI hay una característica de esta
época del derecho administrativo que podemos destacar: se lleva a cabo una
renovación de las leyes principales del derecho administrativo español. Esta
renovación consiste en que se empiezan a derogar las leyes antiguas y se substituyen
por leyes nuevas. No es exactamente una renovación, sino más bien una
actualización.
Llegamos a nuestros días, el último periodo de evolución del d administrativo. Dos
características:
- Como consecuencia de la crisis económica, se entra en una fase de legislación
administrativa muy fragmentaria con una presencia seguramente excesiva del
decreto-ley y con un claro protagonismo de las legislaciones sectoriales. El
legislador se preocupa más por el derecho administrativo económico.
- Avanzar hacia la administración electrónica. Se trata de una preocupación
obsesiva.
Las tres grandes reformas del derecho administrativo en los últimos años han sido:
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, - La reforma de la ley de procedimiento administrativo.
- La reforma de la ley de régimen jurídico de las administraciones publicas
- La reforma de la legislación de contratos. Esta última por imperativo de la UE.
CARACTERISTICAS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
1. Es un derecho de imposible codificación. La administración está presente en
casi todos los ámbitos de la vida y sectores de actividad. Esto implica que el
derecho administrativo sea inabarcable, y además, como el derecho
administrativo se tiene que ir adaptando continuamente a la realidad, es un
derecho muy variable, está en continua reforma. De esto se deriva que el
derecho administrativo no se pueda codificar, no se pueda reconducir a una
única ley. Se dice que el derecho administrativo está sometido a un régimen de
legislación motorizada.
2. Es un derecho garantista. En concreto, es un derecho que ofrece garantías al
ciudadano frente a la administración, garantías en un doble momento:
a. Garantías previas o exante. En el sentido de que el derecho
administrativo regula que puede hacer la administración y cómo debe
hacerlo. La administración no toma una decisión y la lleva a cabo sino
que ha de tramitar el correspondiente procedimiento administrativo, ha
de seguir una serie de trámites que la van a conducir a formar su
voluntad. Si la administración no se ajusta a esos procedimientos, la
decisión será ilegal.
b. Garantías a posteriori o expost. Porque ofrece al ciudadano
mecanismos para defenderse frente a la decisión de la administración.
No solo le dice a la administración que puede hacer y cómo sino que
también le dice al ciudadano que se puede defender frente a la
administración gracias a los recursos. Estos pueden ser de dos
maneras:
▪ Administrativos. Lo interponemos ante la misma
administración que tomó la decisión que ahora recurrimos.
▪ Contencioso administrativo. Lo interponemos ante un
juez, un tribunal de justicia.
3. Interpreta y aplica un orden jurisdiccional especializado que es la jurisdicción
de lo contencioso administrativo. Los órganos jurisdiccionales son: civil, penal,
contencioso administrativo y social. Hay otro que es el militar, pero no es
ordinario especializado, a diferencia de los demás, sino especial.
RELACIONES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO CON OTRAS RAMAS DEL
DERECHO
Estas son habituales y clarísimas.
- Relación del el derecho administrativo con el derecho de la unión
europea. Gran parte del derecho administrativo interno es directamente
tributario del derecho de la UE. El derecho administrativo en muchas ramas
deriva directamente de normas de la UE.
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,- Relación del derecho administrativo con el derecho constitucional, son
relaciones evidentísimas.
- Relación del derecho administrativo con el derecho privado, es decir, el
derecho civil. El derecho civil es el padre de los derechos. Esta relación se
concreta en varias cosas:
o por un lado, hay determinados ámbitos de actividad de la administración
en los que la administración aplica directamente el derecho civil, un
derecho civil reinterpretado pero aplica el derecho civil.
o Por otro lado, buena parte de las instituciones del derecho
administrativo son instituciones del derecho civil. El derecho
administrativo coge estas instituciones de derecho civil y las rediseña,
las redefine, pero las instituciones son las mismas.
- Relación del derecho administrativo con el derecho mercantil. Las
administraciones públicas habitualmente crean sociedades mercantiles. Son
habituales las empresas públicas y las sociedades anónimas de capital público.
- Relación del derecho administrativo con el derecho penal. El derecho a
castigar del estado (ius puniendi) tiene dos manifestaciones:
o Derecho penal. su aplicación está reservada a los órganos de justicia y
puede llevar a cabo penas privativas de la libertad.
o Derecho administrativo sancionador. La administración puede imponer
sanciones, pero nunca privativas de libertad.
Los principios del derecho administrativo sancionador son los mismos que los
principios del derecho penal.
- Relación del derecho administrativo con el derecho del trabajo y de la
seguridad social. la seguridad social es una administración pública, por tanto
todo el derecho de la seguridad social es derecho administrativo. En segundo
lugar, en el personal al servicio de las administraciones públicas hay una
tipología de personal que se somete al derecho del trabajo con matices,
precisiones pero se somete a él. Este personal se somete al derecho de
trabajo.
- Relación del derecho administrativo con el derecho financiero. El derecho
financiero es derecho administrativo.
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,TEMA 2. BASES CONSTITUCIONALES DEL DERECHO
ADMINISTARTIVO
Las presencias de la administración en la constitución española son muy numerosas.
(Lección muy importante, sobre todo por lo relacionado con el principio de legalidad).
La constitución es una norma de derecho administrativo por:
- Porque regula la estructura del estado, regula la estructura de los poderes
públicos en España.
- La constitución establece una regulación directa del gobierno y de la
administración.
- La constitución define un estatuto jurídico del ciudadano frente a la
administración, enumera o garantiza un conjunto de derechos de los
ciudadanos frente a la administración.
- La constitución establece un modelo de estado, un estado en lo que menos nos
interesa ahora, se define como descentralizado en el que se reconoce la
autonomía de las CCAA y de las entidades locales.
Por otra parte, la constitución define España como un estado social y
democrático de derecho, esto tiene unas implicaciones:
1. Estado social. ¿que implica que España sea un estado social para la
configuración de la administración pública? Se trata de un estado que
interviene fundamentalmente en procurar unos determinados niveles de
bienestar o protección a los ciudadanos. Por ejemplo, interviene en la
economía. Por tanto, el estado social es intervencionista, pero no en un
sentido negativo, la administración, el poder ejecutivo no se puede
desentender de los ciudadanos. La administración, el poder ejecutivo no se
puede desentender del bienestar de los ciudadanos. ¿Qué implicaciones
tiene la cláusula del estado social en la configuración de la administración?
La actividad de la administración deberá orientarse a procurar el bienestar
de la sociedad. Deberá intervenir por decirlo de algún modo. Es una
imposición de exigencias del estado social, porque el mismo término de
estado social implica ello.
CLAUSULA DEL ESTADO DEMOCRATICO
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,1. La administración española no es democrática, ni puede serlo, el
funcionamiento interno de la administración española no se basa en el principio
democrático, sino en el principio de jerarquía. Cada administración está integrada
por una pluralidad de unidades funcionales que se llaman órganos administrativos.
Y estos órganos están ordenados jerárquicamente, de tal manera que los que
están encima dan órdenes a los que están debajo. Pero si que tienen legitimidad
democrática, en la cúspide de esas administraciones se coloca a personas que
han sido elegidas directa o indirectamente por los ciudadanos. El presidente es
escogido por las Cortes (nuestros representantes), de ahí para abajo ya no
elegimos a nadie. En las CCAA sucede lo mismo, el presidente de la Generalitat lo
eligió el Parlamento catalán, pero no hemos elegido a los concejeros o los
secretarios. Donde la legitimidad democrática es mayor es en los municipios
(escogimos al alcalde y a los concejales). La administración pública española goza
de legitimidad democrática pero no tienen un funcionamiento democrático.
2. Transparencia: Supone una ruptura con el modelo de la administración de la
dictadura, durante el franquismo, la administración era opaca, no era posible saber
por los ciudadanos que hacía la administración y como lo hacía, tampoco los
sueldos, o adjudicaciones de contratos (a quien y por que). La cláusula de estado
democrático supone la introducción del principio de la transparencia, de modo que
exige que se articulen mecanismos para que el ciudadano tenga acceso a la
información que existe en poder de la administración. No fue ya transparente des
del 78, sino que se han ido dando pequeños pasos. En el año 2013 hay un salto
cualitativo en materia de transparencia, con la Ley 19/2013 de transparencia y
buen gobierno que es una ley estatal básica que en Cataluña se desarrolla con la
Ley 19/2014 de transparencia y buen gobierno. ¿Qué hacen estas leyes?
Establecen dos formas de transparencia: 1. La publicidad activa: Imponen a las
administraciones públicas (y otras empresas), el deber de publicar de oficio la
información correspondiente a determinadas materias. 2. El derecho de acceso a
la información: Es un derecho subjetivo en virtud del cual, cualquier ciudadano
puede solicitar a la administración la información que desee. Se consigue una
administración más cercana al ciudadano y ofrecer a la ciudadanía un mecanismo
de control de la administración.
3. Principio de participación: Una de las consecuencias es que la administración
debe ser participada, exige que se articulen mecanismos para que la ciudadanía
pueda participar, pueda colaborar en la toma de decisiones administrativas. Hay
dos tipos de participación 1. Uti singulis es la participación del ciudadano en su
condición de interesado en un procedimiento administrativo concreto, por ejemplo,
se comete una infracción de tráfico y se pueden dar alegaciones o pruebas. Esta
participación no tiene nada que ver con la cláusula del estado democrático, sino
que es una manifestación del derecho de defensa. 2. Uti cives o la participación en
condición de ciudadano, no porque la decisión final me afecte a mis derechos e
intereses, simplemente porque como ciudadano quiero participar en la toma de
decisiones administrativas, como el trámite de información pública. La participación
es un principio, no un derecho. Los ciudadanos pueden participar en la
administración a través de los límites y cauces establecidos por la ley.
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, CLAUSULA DE ESTADO DE DERECHO (Ha puesto énfasis en esta cláusula,
imprescindible)
Es un estado presidido por el imperio de la ley, por tanto, control judicial frente a
incumplimientos de la ley. Que España sea un estado de derecho implica que también
la administración pública está sujeta a la ley (principio de legalidad), la consecuencia
de que España se califique como un estado de derecho, es que la administración solo
puede actuar con arreglo a la legalidad. La administración pública está sujeta al control
de los tribunales (control judicial), si la administración comete una legalidad, el juez lo
corregirá. Deriva solo de la cláusula de derecho, pero además se refiera en dos
artículos más (1.1 CE y 9.1 CE, dentro del concepto poderes públicos está la
administración), y otra previsión para la administración 103.1 CE, la administración
pública actúa con sometimiento pleno al derecho.
¿Es igual la sujeción al derecho de la administración que la de un ciudadano?
El sometimiento de la administración al derecho es más intenso que el sometimiento
de los ciudadanos al derecho, la administración tiene una vinculación más intensa que
los ciudadanos.
¿En qué se diferencia esa mayor intensidad?
La mayor intensidad de la vinculación de la administración al derecho se manifiesta en
que la administración tiene una vinculación positiva al derecho, mientras que los
ciudadanos tenemos una vinculación negativa al derecho.
Cuando decimos que los ciudadanos tenemos una vinculación negativa al derecho,
decimos que los ciudadanos podemos hacer todo aquello que el derecho no prohíbe.
La administración tiene una vinculación positiva al derecho, significa que la
administración sólo puede hacer aquello que el derecho le permite, además tiene que
hacerlo de la forma que el derecho establece.
Hay una corriente que dice que la administración tiene una vinculación positiva al
derecho cuando se trata de ejercer potestades negativas o de gravamen para el
ciudadano, mientras que tendría una vinculación positiva al derecho para el ejercicio
de potestades favorables para el ciudadano.
Esa mayor intensidad de la administración al derecho deriva de la CE, 9.1 y 103.1 CE.
En la sujeción al derecho trata igual a la administración y a los ciudadanos (9.1 CE),
establece una vinculación negativa al derecho, para todos.
El 103.1 se refiere específicamente de la sujeción de la administración al derecho.
Esto se ha interpretado como que impone una vinculación positiva de la administración
al derecho, la administración solo puede ejercer aquellas potestades que el derecho le
atribuye y además debe ejercerlas en los términos o condiciones que la ley define.
REGIMEN JURIDICO DE LAS POTESTADES ADMINISTRATIVAS
Potestades: Posición activa que permite a la administración hacer algo y el ejercicio de
esa potestad debe ser tolerada por los ciudadanos.
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