Notas de lectura
apunts bens publics i urnanidme dr. sibina domenech
- Grado
- Béns públics i urbanisme
- Institución
- Universitat De Barcelona (UB)
apunts bens publics i urnanidme dr. sibina domenech
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1- Anàlisi comparat dels conceptes: expropiació; lesió patrimonial indemnitzable; funció social i delimitaciódel dret de propietat i domini públic.
La expropiación forzosa puede definirse como cualquier forma de privación singular de la propiedad privada o de
derechos e intereses patrimoniales legítimos, cualesquiera que fueran las personas o entidades a que pertenezcan,
acordada imperativamente, ya implique venta, permuta, censo, arrendamiento, ocupación temporal o mera cesación
de su ejercicio, y ya sea por causa de utilidad pública o interés social. La expropiación es una potestad pública y
consiste en la privación o ablación de algún derecho o interés legítimo patrimonial. Y es también una garantía porque
asegura la integridad del patrimonio personal y la estabilidad del tráfico jurídico.
Toda expropiación forzosa que causa una lesión patrimonial lleva inherente una indemnización con tal de asegurar
la integridad del patrimonio de los particulares afectados, que consiste en un equivalente económico a lo expropiado a
través del abono del justiprecio. La lesión patrimonial indemnizable se encuentra regulada en el art. 1902 CC que
establece que el que por acción u omisión causa daño a otro, interviniendo culpa o negligencia, está obligado a reparar
el daño causado. La actuación administrativa, que, para conseguir el fin de interés general, deba expropiar algún bien
o derecho a un particular, y consecuentemente le cause una lesión patrimonial deberá indemnizarlo.
En la actualidad el derecho a la propiedad privada se encuentra limitado por la denominada función social. La función
social de la propiedad es lo que legitima la potestad expropiatoria, así se justifica que los intereses individuales deban
ceder cuando entran en colisión con los intereses colectivos, tal y como establece el art. 128.1 CE “Toda riqueza del
país en sus distintas formas y, sea cual fuere su titularidad está subordinada al interés general”. Consiste en un sacrificio
individual para satisfacer una función social. La existencia de una función social es indispensable para que pueda
ejercitarse la potestad de la expropiación forzosa, sin ella sería ilegal.
La propiedad es un derecho constitucional cuyo ejercicio se encuentra delimitado por el contenido esencial de su
regulación en la ley. Esta legislación se encuentra sobre todo en aquellas leyes que regulan el estatuto de la propiedad
inmobiliaria y la legislación del patrimonio histórico que afecta a bienes muebles. Toda esta legislación impone límites
al contenido y alcance de las facultades de goce y disposición de los propietarios, estos límites y obligaciones forman
parte del contenido del derecho de propiedad. Uno de estos límites es la función social, aunque no es un límite absoluto.
El art. 132 CE se refiere, entre otras propiedades públicas, a los bienes de dominio público y comunales, son bienes
de titularidad pública cuyo régimen jurídico se inspira en los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e
inembargabilidad, como garantía de su titularidad pública y de su destino efectivo al uso público, a la prestación de
servicios públicos o a otros fines de interés público. Se trata de bienes que están excluidos del tráfico jurídico privado
o que son extra commercium por definición legal. La propia CE define como bienes de dominio público la zona marítimo-
terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos económicos de la zona económica y la plataforma continental y se
remite a la ley para determinar otros bienes susceptibles de integrar esta categoría.
2.-.La regulació vigent de la responsabilitat patrimonial. El caràcter objectiu o no de la responsabilitat
patrimonial (el debat sobre els títols d’imputació)
LA REGULACIÓN VIGENTE DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL
La institución de la responsabilidad por daños tiene su fundamento normativo en la CE, en concreto, en el
reconocimiento constitucional de la dignidad de la persona y de los derechos a la vida, a la integridad psicofísica, al
honor, a la intimidad, a la propia imagen y a la propiedad privada.
La garantía constitucional de estos bienes proyecta su eficacia en la responsabilidad civil de los particulares y la
Administración. El derecho a la reparación de los daños se fundamenta en esta garantía constitucional.
La responsabilidad patrimonial de las AAPP está consagrada en el art. 106.2 CE, que establece: “Los particulares, en
los términos establecidos por la Ley, tendrán el derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera
de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del
funcionamiento de los servicios públicos”.
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,La responsabilidad de las AAPP es un pilar fundamental en el Estado de Derecho impuesto a la Administración en sus
relaciones con el ciudadano. El art. 106 CE impone una serie de límites a los que el legislador ordinario se encuentra
subordinado:
a. La Ley debe regular la responsabilidad patrimonial de la Administración y no puede suprimirla en sectores
concretos;
b. Para que haya responsabilidad es preciso que se sufra un daño y que tal daño derive de una acción imputable
a la Administración.
La CE consagra un derecho resarcitorio de los ciudadanos frente a la administración, reconoce el principio general de
la responsabilidad de la AP. La CE deja abierto un margen discrecional en cuanto al tipo de funcionamiento, normal o
anormal. La garantía constitucional de los derechos patrimoniales del ciudadano no puede asegurar de manera
absoluta la indemnización de todos los perjuicios causados por la actividad pública legal.
EL CARÁCTER OBJETIVO O NO DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL (EL DEBATE SOBRE LOS TÍTULOS
DE IMPUTACIÓN)
El derecho español establece que los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las AAPP siempre que la
lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos. Existen 3 interpretaciones del
alcance de la responsabilidad objetiva:
- Primera tesis: la responsabilidad patrimonial como una responsabilidad objetiva global.
Primero se fundamentaba el sistema de responsabilidad de derecho público como un régimen radicalmente
objetivo, es decir, se prescindía de todo criterio de imputación y la AP había de reparar todos los daños que
causara excepto si concurría fuera mayor externa al servicio prestado.
- Segunda tesis: la responsabilidad patrimonial como una responsabilidad prevalentemente subjetiva.
Se admite que la cláusula general del funcionamiento normal o anormal exige que concurra culpa u otro título
de imputación para que surja el crédito resarcitorio. La AP responde por funcionamiento anormal o culpa y solo
excepcionalmente por funcionamiento normal.
- Tercera tesis: la responsabilidad patrimonial como responsabilidad policéntrica.
Defiende que la culpa no es un criterio exclusivo de atribución de responsabilidad, se exige que la AP repare
únicamente los daños que contengan una causa específica de imputación. Se asigna un valor equivalente a
todos los títulos de imputación.
En conclusión, el régimen constitución de responsabilidad de las AAPP se rige por criterios objetivos que implican la
necesidad de examinar la relación de causalidad y formular un juicio de imputación del daño que permita conectar
suficientemente el perjuicio producido con la actividad desarrollada por la AP causante del daño.
3.-La funció de la responsabilitat patrimonial
La responsabilidad patrimonial cumple una función compensatoria, consiste en reparar el equilibrio personal o
patrimonial alterado, es decir, proporcionar al perjudicado los medios económicos necesarios para conseguir
experiencias placenteras que contrarresten las desagradables derivadas del hecho dañoso.
El perjudicado debe ser indemnizado por el causante del daño cuando existe una concreta razón de justicia
conmutativa, y, por el contrario, el daño ha de quedar sin resarcir cuando falte tal razón.
En el derecho a la responsabilidad patrimonial de la AP, las personas son los sujetos frente a los que la AP queda
obligada a la reparación. Se persigue la restauración del equilibrio roto según una justicia conmutativa, la indemnización
se configura como una reparación o satisfacción.
La expropiación forzosa prevista en el art. 33 CE, también cumple con una función resarcitoria, ya que su objetivo es
proporcionar al particular un valor de sustitución que compense la privación padecida. Tanto la responsabilidad
patrimonial como la expropiación forzosa están informadas por un principio general de garantía patrimonial, sin
embargo, no hay que confundirlas:
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, - La responsabilidad patrimonial proporciona cobertura a perjuicios accidentales, producidos de manera
incidental o colateral por el funcionamiento de los servicios públicos. En cambio, la expropiación forzosa
constituye un negocio jurídico forzoso orientado a la producción de una privación que debe indemnizarse.
- La responsabilidad patrimonial implica una regulación de las consecuencias incidentales de la actividad llevada
a cabo por la AP para trasladar el coste del daño producido del patrimonio de la víctima al de la AP. En cambio,
la expropiación forzosa regula la actividad, los procedimientos que articulan el despojo.
- La responsabilidad patrimonial se apoya en varios fundamentos como el riesgo específico, el incumplimiento o
la culpa. En cambio, la expropiación forzosa solamente se fundamenta en la necesidad, el sacrifico autorizado
y querido de intereses patrimoniales privados en beneficio de un interés superior.
Otras posturas defienden que la responsabilidad patrimonial, en determinados casos, cumple con otras funciones:
La función punitiva: existe una tendencia a asignar a las normas de responsabilidad civil cometidos
preventivo-punitivos. La eficiencia o la prevención son la principal aspiración del instituto resarcitorio. Se utiliza
el análisis económico para determinar si un daño debe o no indemnizar, si hay causalidad con arreglo a un
parámetro probatorio o si la responsabilidad ha de surgir en cada caso por culpa o riesgo.
La función decomisoria: algunos autores defienden que el derecho a la responsabilidad patrimonial debe
eliminar el perjuicio injusto (función resarcitoria) y el beneficio injusto (función de comisoria). Pero, el derecho
de la responsabilidad patrimonial es un derecho referido exclusivamente al empobrecimiento injusto, solo tutela
al perjudicado que sufre daños imponiendo la obligación de que le sean resarcidos por la AP que los causa, en
ningún caso, se tutela el lucro obtenido por la AP a través del hecho lesivo.
La función asistencial: cuando las personas sufren daños que quedan sin resarcir puede haber razones de
justicia social que justifiquen la conveniencia de su compensación y el legislador debe adoptar medidas con
las que conseguirla con cargo a la comunidad entera. Sin embargo, estas medidas forman parte del derecho
asistencial o providencial y no del derecho de la responsabilidad patrimonial.
La función reintegradora: hay veces que el pleno restablecimiento de la situación del perjudicado exige un
pronunciamiento anulatorio por parte de la AP que debe ir acompañado de una condena a un hacer, es decir,
la AP debe dictar un acto nuevo y restituir al administrado su derecho a la obtención de la utilidad o satisfacción
de la expectativa.
Estas 4 funciones no pueden considerarse funciones de la responsabilidad patrimonial, ya que ésta solamente cumple
con la función compensatoria, su fin último es compensar económicamente el daño provocado a un particular intentando
que mediante esta indemnización económica su situación sea lo más parecida posible a la que tenía antes de
producirse el daño.
4.-La universalitat de la clàusula general de responsabilitat patrimonial de les AAPP (Règim substantiu únic
i unificación jurisdiccional)
El art. 149.1.18ª CE atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre el sistema de responsabilidad de todas las
AAPP. El sistema de responsabilidad del art. 106.2 CE es general y único para todas las AAPP, todas ellas se rigen
por la misma ley: Ley de Régimen Jurídico del Sector Público de 1 de octubre de 2015.
El art. 35 LRJSP confirma la unificación de la jurisdicción y del régimen jurídico aplicable a la responsabilidad
patrimonial de la AP, ya se actúe con sometimiento al derecho público o al derecho privado, cuando las AAPP actúen
directamente o a través de una entidad de derecho privado, la responsabilidad se exigirá de conformidad con lo previsto
en los arts. 32 y ss. LRJSP.
También hay universalidad respecto a la víctima, la cláusula general se refiere a “los particulares”, pero también incluye
a funcionarios y personal al servicio de los entes públicos y a las Administraciones. Una AP también puede reclamar a
otra AP la reparación de daños sufridos en su patrimonio por el funcionamiento de servicios públicos de la otra.
Existen 3 supuestos especiales respecto a la universalidad de la cláusula general de responsabilidad:
® Concurrencia de la responsabilidad de la AP con la responsabilidad de sujetos de derecho privado: el
sujeto responsable del daño causado puede serlo solamente la AP o bien la AP junto con un sujeto de derecho
privado. En estos casos, el régimen jurídico será el mismo que el de la responsabilidad patrimonial de la AP de
derecho público.
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, El art. 35 LRJSP no quiere que haya dualidad de regímenes de responsabilidad, sino que busca unidad, a
ambos sujetos se les aplica el régimen de los arts. 32 y ss. LRJSP. Y también se seguirá primero el
procedimiento administrativo de responsabilidad y en contra la decisión de este procedimiento podrá
interponerse recurso ante el orden contencioso-administrativo.
® Casos en que la responsabilidad se exige directamente a la entidad de derecho privado a través de la
que actúa la AP: existe una responsabilidad solamente de la entidad de derecho privado, pero se considera
que la AP está actuando indirectamente a través de esta entidad de derecho privado, por lo tanto, se aplican
igualmente las normas de responsabilidad de derecho público del art. 35 LRJSP.
Pueden darse 3 situaciones distintas:
§ Que la víctima tenga claro que la actuación dañosa es imputable exclusivamente a la AP y solicitar la
indemnización en vía administrativa y eventual contencioso-administrativa.
§ Que la víctima tenga claro que la responsabilidad corresponde a los vicarios de la AP y no a la AP,
entonces se aplicará el régimen de los arts. 32 y ss. LRJSP y habría conocimiento del caso por parte
de los Juzgados y Tribunales del orden jurisdiccional civil.
§ O que la víctima tenga dudas acerca de a quién debe imputarse la actuación lesiva, en este caso puede
dirigirse al órgano de contratación dentro del año siguiente a la producción del hecho para que se
pronuncie sobre a cuál de las partes contratantes corresponde la responsabilidad de los daños.
® Supuestos en que la responsabilidad se exige directamente a la entidad que cubra la responsabilidad
de la AP: es muy frecuente que las AAPP tengan concertado un seguro de responsabilidad civil con una
compañía aseguradora que cubra las indemnizaciones que tuviesen que abonar en concepto de
responsabilidad patrimonial. El particular perjudicado tendrá 3 opciones:
§ Reclamar conjuntamente a la AP y a su aseguradora
§ Reclamar solamente a la AP
§ Reclamar solamente a la aseguradora
El régimen jurídico sustantivo será el mismo, la responsabilidad se exigirá conforme a los arts. 32 y ss. LRJSP en los
3 supuestos. Pero, el régimen jurídico procedimental y procesal variará:
§ Si el perjudicado reclama conjuntamente a la AP y a su aseguradora o solamente a la AP:
procedimiento administrativo previo y proceso contencioso-administrativo posterior.
§ Si el perjudicado reclama solamente a la aseguradora: ejercitará la acción que le concede el art. 76
Ley de Contrato de Seguro ante el orden jurisdiccional civil (salvo en los casos de responsabilidad civil
sanitaria, que corresponde a los tribunales del orden civil).
5.- Els dany indemnitzable. Lesió efectiva, individualitzada i susceptible de valoració. El problema de la
antijuridicitat.
LOS DAÑOS INDEMNIZABLES
Para que exista derecho del reclamante a percibir una indemnización a título de responsabilidad patrimonial de la
Administración, es necesario que se haya producido un daño en sentido técnico-jurídica. La lesión deberá ser efectiva,
individualizada, antijurídica y susceptible de valoración económica.
Lesión efectiva: la lesión debe de ser una realidad actual -apreciable a la actualidad- y presente, y cuando se trate
de lesiones físicas o daños materiales, el resultado debe ser susceptible de comprobación empírica.
El resultado lesivo es efectivo (certus an), aunque su alcance definitivo sea incierto, al igual que el importe de la
indemnización (incertus quantum). El reclamante sólo está obligado a fijar el importe del resarcimiento si fuera posible
(art. 67.2 LPAC).
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