Actuación administrativa y su control (2020-21)
Pedro M. Mata Chacín – UC3M
Tema 1: Los sujetos de las relaciones jurídico-administrativas
Administración Pública -> Autotutela -> No necesita acudir al Poder Judicial para resolver los
conflictos (ej: si un ciudadano le debe dinero a Hacienda, esta puede llegar a realizar embargos
sobre las propiedades de dicha persona, sin necesidad de acudir al PJ).
AP -> ciertas restricciones en su actuación -> procedimiento administrativo (incluye
controles internos de su propia actuación administrativa).
AP -> Naturaleza estatutaria. Para actuar necesita guiarse en su totalidad por ciertos
procedimientos. Estos procedimientos no rigen, en cambio, la actuación de los ciudadanos.
AP -> organización de personas que buscan satisfacer un determinado fin (intereses generales
del Estado -> art. 103 CE)
Jurisdicción contencioso-administrativa -> control externo de la actuación de las AAPP.
LPAC -> Ley del Procedimiento Administrativo Común -> Ley 39/2015
LRJSP -> Ley del Régimen Jurídico del Sector Público -> Ley 40/2015
1.1: La distinta construcción de las personas privadas y público-administrativas
La AP necesita personalidad jurídica para actuar en el tráfico jurídico, mercantil, etc.
También la necesita para que los ciudadanos puedan ejercitar sus derechos ante ella.
Personalidad jurídica -> institución a partir de la cual un ente (persona física o persona
jurídica) tiene en su ámbito determinados derechos y obligaciones. Es el centro de imputación
de derechos y obligaciones (situaciones activas y pasivas).
De la misma forma, esta persona física o jurídica tiene capacidad de adquirir responsabilidad
penal a raíz de la comisión de un delito.
La personalidad jurídica es el requisito fundamental para ser sujeto de Derecho y, por tanto,
para poder entablar relaciones jurídicas, esto es, para ser centro de imputación de derechos.
De todas formas, los sujetos públicos suelen tener una subjetividad limitada, puesto que hay
organizaciones sin personalidad jurídica, aunque igualmente se les reconoce capacidad a
algunos de esos sujetos sin personalidad jurídica.
Derecho Público ≠ Derecho Privado
El Derecho privado se evidencia entre dos personas (físicas o jurídicas) concretas de manera
privada y solo en casos específicos esta relación jurídica incide sobre un tercero. Por su parte,
el Derecho Público regula las relaciones entre una determinada persona (sea física o jurídica)
y el Estado (la Administración Pública).
La relación privada solo afecta a las partes, mientras que la relación pública llega a afectar a
toda la población.
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El poder privado se ejerce en una relación concreta, aunque, solo por excepción, incide sobre
terceros. Por su parte, el poder estatal es ubicuo, esto es, permea todas las relaciones jurídicas.
Hay una relatividad en las relaciones privadas, mientras que hay una vinculación soberana en
las relaciones públicas. Mientras que las relaciones jurídico-privadas se extienden por
concretos ámbitos de la vida y de manera temporal, el Derecho público comprende el “entero
supuesto vital”.
Del mismo modo, en el Derecho Público existen ciertas tareas públicas (recogidas en España
en la Constitución) que son llevadas a cabo obligatoriamente por las Administraciones del
Estado. Estas tareas son públicas en cuanto a su inexorable relación con el bien común y el
interés general. Igualmente, el poder público puede delegar algunas de esas tareas, dentro de
ciertos límites, en el poder privado (huida del Derecho Administrativo), aunque nunca deja
de ser el titular.
Estado Democrático -> Posibilita la descarga de funciones públicas estatales en
organizaciones sociales. La función del poder y, en especial de la AP, es la garantía de las
condiciones de vida.
Estado de Derecho -> Asegura una esfera jurídica en la que los sujetos privados son titulares
de los derechos fundamentales.
Cabe diferenciar entre, por un lado, la titularidad de derechos fundamentales y libertades
públicas y, por el otro, la legitimación para accionar en defensa de tales derechos y
libertades. Mientras la primera pertenece solo a los ciudadanos o a las personas físicas, la
segunda es más amplia, pues debe reconocerse a quien (persona física o jurídica) pueda invocar
un interés legítimo en la integridad del derecho o la libertad de que en cada momento se trate.
La CE reconoce la titularidad de los derechos fundamentales a los ciudadanos, pero no
excluye a las personas jurídicas (y, dentro de ellas, a las personas jurídicas públicas). Se
entiende que, por una parte, los derechos fundamentales descansan sobre la idea de la dignidad
y el libre desarrollo de la personalidad (lo que explica su atribución a los individuos), pero por
la otra, las personas jurídicas son agrupaciones de personas físicas, por lo que está justificado
que la titularidad de estos derechos también alcance a las personas jurídicas. No obstante, en el
caso de las personas jurídicas públicas, estas son sujetos pasivos y no activos de dichos
derechos y libertades, principalmente debido a su condición de organizaciones del poder
público constituido.
Función de la AP -> Satisfacer los intereses generales del Estado (art. 103 CE). Este fin lo
concretan los principios rectores.
Principios rectores -> Derechos sociales
En cuanto a la posición jurídica, esta es distinta para el caso de un sujeto privado y para el
caso de un sujeto público.
En el caso del sujeto privado, la posición jurídica viene dada por:
- Las condiciones que se fijan en el ejercicio de la soberanía
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- La autonomía de la voluntad que encuentra su base en la libertad (personalidad y
capacidad jurídica)
En el caso del sujeto público, este tiene una personalidad y una capacidad jurídica que viene
establecida por una norma. Es heterónoma (la capacidad le viene desde fuera) y está limitada
y preestablecida por esa norma que le otorga las potestades para ejercer su capacidad en
determinados supuestos. La capacidad que se le atribuye no es abstracta, sino una capacidad
de obrar modulada (potestad y competencia). No se le reconoce una capacidad como al sujeto
privado porque no tiene aptitud para ser titular de derechos fundamentales.
La competencia determina qué administración pública puede actuar y en qué supuesto.
Una cosa es la actividad administrativa (actividad de ejecución) y otra distinta es el status.
Status -> La AP necesita estar dotada de una serie de competencias, no todas las AAPP hacen
las mismas cosas porque cada una tiene determinadas competencias que regulan sus campos
de actuación.
El status determina (mediante una norma de creación) qué es cada sujeto público y cuáles son
sus características, mientras que la actividad administrativa se refiere a las funciones y
acciones que lleva (o puede llevar) a cabo ese sujeto público (AP).
En el caso de la actividad administrativa, su existencia está justificada por el interés público
(interés general). Esto se traduce en que el objetivo que ha de ser atendido por esa actividad
afecta a una totalidad y solo puede ser logrado por esa totalidad.
El reconocimiento del status es una decisión del legislador (no proviene de la naturaleza de
las cosas). Dicha decisión delimita el ámbito de lo público y lo privado.
La iniciativa pública en la actividad económica representa una excepción de la actividad
propiamente administrativa (en consecuencia, no aplica el art. 103 CE).
La AP es un poder público institucionalizado directamente por la CE (art. 103) integrado por
un conjunto de organizaciones creadas por Ley o de acuerdo con ella para el desarrollo de una
actividad que persigue la realización del interés general. A ella se le reconoce personalidad
jurídica.
La Administración Pública se caracteriza por un proceso heterónomo de creación y asignación
de competencias:
a. Identificación de los intereses generales
b. Determinación de la actividad administrativa
c. Asignación de la actividad a la organización
d. Atribución individual de competencias y potestades
e. Reconocimiento o no de la personalidad jurídica
No siempre existe libertad para elegir la forma de organización y el régimen jurídico de
actuación, pues existen ciertos límites para cada Administración Pública. El margen de decisión
lo determina el ámbito de aplicación de las normas jurídico-privadas.
Organización administrativa -> Estructura interna de las AAPP
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Por ejemplo: un Ministerio está encabezado primero por el Ministro y luego por el Secretario
de Estado.
La potestad de organización está limitada por la CE. Esta nunca es libre, cualquiera que sea su
titular. La “capacidad” que se atribuya a la AP depende del legislador y no del Gobierno ni de
la Administración.
Tanto el ámbito público como el ámbito privado cooperan en la efectividad de los derechos
fundamentales. Ambos ámbitos protegen, de forma diversa, el ejercicio de los DDFF. La
división se mantiene en el plano ordinamental, pero existe cierta imbricación en el plano
ejecutivo-aplicativo, en orden a su función:
- Se recurre al Derecho Público: por la relevancia para el bien común, bien para los
DDFF o principios estructurales. Se requieren medios coactivos. Se requiere
estabilidad. Es necesaria una composición de intereses.
- Se recurre al Derecho privado: Por las exigencias de la salvaguarda de los DDFF. Por
las nuevas tecnologías. Por la convergencia de espacios de autonomía estatal y libertad
privada.
El principio de legalidad (art. 9.1 CE) no distingue entre el ámbito público y privado, pero la
existencia de lo público se constata, sobre todo, por el control judicial (art. 106 CE) que permite
afirmar que hay un status particular de la AP.
A la actividad administrativa le resulta aplicable, en exclusiva, el Derecho Administrativo, pero
esto no prohíbe que pueda remitirse al Derecho privado, si hay equivalencia funcional.
En cuanto a la creación y mantenimiento de empresas (art. 128.2 CE), cabe distinguir entre
lo que hace el Derecho Administrativo y lo que hace el Derecho privado:
➢ Es Derecho Administrativo (Público) la decisión de crear, intervenir o reservar.
➢ Es Derecho privado la actividad de participar en el mercado.
Huida del Derecho Administrativo -> La Administración puede, en ocasiones, escapar del
exclusivo régimen del Derecho Administrativo.
La Administración puede encomendar a algunos entes privados determinadas tareas, siempre
y cuando lo haga realizando cierta vigilancia o supervisión.
Por ejemplo, una obra de patrimonio histórico puede quedar bajo el cuidado de una persona
física particular, es decir, no de la Administración, pero es obligación de esta mantener, en todo
momento, cierta vigilancia en la acción de ese particular sobre dicho patrimonio histórico.
La AP supervisa a un ente privado, mas no deja de ser el máximo responsable del bien
protegido. Cuando se trata de DDFF, la AP, en cambio, no puede realizar esta función.
Relaciones privadas -> La posición viene dada por el contenido de la relación (igualdad
(contratos civiles) o diferencial (contratos laborales))
1.2: Los sujetos ordinarios de Derecho
Status de los ciudadanos (personas físicas):
- Pasivo o libertatis -> deberes de orden y seguridad, contribución a las cargas públicas
