Potestades administrativas y responsabilidad patrimonial (2020-21)
Pedro M. Mata Chacín – UC3M
Tema 1: Aproximación al interés general y su composición con los derechos e
intereses de los particulares
1.1: El concepto de interés general o público y su relación con el interés privado
El interés general no es algo ajeno o externo a la Administración Pública, sino que
constituye el núcleo esencial de su modo de ser y de estar. Además, es la razón que
justifica su propio estatuto.
Art. 103.1 CE: La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales
y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización,
desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho.
Estos rasgos hacen referencia a la dimensión teleológica de la Administración, es decir,
a su finalidad y funcionalidad.
La Administración es un instrumento al servicio de los intereses generales. No es un
ente al servicio de sus propios intereses, sino al servicio de los intereses generales. Esta
configuración determina el modo de ser y actuar de la Administración Pública y coloca
los intereses generales como un elemento clave de referencia de la Administración.
Art. 106.1 CE: Los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la
actuación administrativa, así como el sometimiento de esta a los fines que la justifican.
Dichos fines que justifican la actuación administrativa serán los que hayan de ser en cada
concreto sector de la acción pública, pero siempre dirigidos al servicio al interés general.
La AP es una institución vicarial o servicial de los intereses generales, los cuales
explican la posición de la Administración y los poderes y potestades que ostentan.
Aunque puede pensarse que la AP tiene potestades exorbitantes porque es una persona
poderosa, esto se debe desarrollar, pues lo que explica esos poderes exorbitantes es la
prestación de servicios públicos y al público. El pueblo, titular de la soberanía, ocupa un
puesto protagonista en el esquema de la actuación administrativa. La AP no tiene
potestades exorbitantes en obsequio a su importancia como ente poderoso, sino que son
los servicios públicos y al público los que explican que, para desempeñar mejor esos
servicios, se le atribuyan tales potestades exorbitantes.
El interés general debe prevalecer, en caso de conflicto, sobre el interés particular. Ahora
bien, no siempre tienen por qué estar enfrentados. Muchas veces lo están (ej: la
construcción de una carretera que satisface intereses generales, pero que priva de la
propiedad a los dueños de los terrenos necesarios), pero no es necesariamente así.
Los derechos y libertades de los individuos no son algo ajeno a la tarea de los poderes
públicos (o del Ejecutivo, en este caso), sino que los asumen como objetivos propios en
una tarea de promoción y defensa para crear las condiciones que los hagan reales y
efectivos porque sin ellos no hay orden político justo ni paz social.
Por lo tanto, no hay necesariamente contradicción entre ambos intereses, lo cual no
significa que la satisfacción de intereses generales no pueda comportar restricciones, o
incluso sacrificios, de los bienes e intereses particulares en determinados supuestos.
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El interés general y el particular pueden no coincidir respecto de una concreta persona,
pero ese mismo interés general puede coincidir con el interés particular de un grupo de
personas (ej: construcción de un colegio público para satisfacer el derecho a la educación,
que puede conllevar necesariamente la expropiación a un particular de terrenos, pero que
puede resultar beneficioso para las familias que residen en la zona en que se va a construir
el colegio). Que el interés general contradiga a un interés particular no quiere decir
que contradiga a todos los intereses particulares.
En cualquier caso, el interés general no es la suma de los intereses particulares de la
mayoría. La mayoría de los intereses de los vecinos de un municipio puede coincidir, por
ejemplo, en propiciar un fortísimo desarrollo urbano que revalorice sus propiedades, pero
ese desarrollo especulativo, que beneficia a la mayoría, puede no representar el interés
general en cuanto sea perjudicial para los intereses de la colectividad a medio y largo
plazo y, por tanto, podría ser contrario a los intereses generales. Muchas veces hay que
tomar en cuenta las generaciones futuras.
Del mismo modo, se debe establecer la relación entre interés general e interés público.
En muchos casos ambas expresiones se emplean como sinónimas, pues es difícil pensar
que un interés público no sea a la vez un interés general.
Puede considerarse que el término interés general tiene una dimensión más sociológica
y el de interés público una más política. El interés general estaría referido a una
comunidad humana, mientras que el interés público podría remitirse a la organización
pública o política de tal comunidad humana.
En todo caso el interés público no deja de ser la misión de la organización política
consistente en defender el interés general de la comunidad humana subyacente a dicha
organización política. De esta forma, el interés público es una especie de hipóstasis del
interés general, pues no es sino el mismo interés general de la comunidad asumido por su
organización política.
Sin embargo, no siempre se emplea el concepto de interés público pretendiendo hacer
esa distinción y asignándolo a una organización, sino que se utiliza como sinónimo de
interés general.
El interés que tutela el Estado puede entrar en conflicto, al tratar de hacer una autovía de
interés general del Estado, con el interés que tutela una Comunidad Autónoma que se
opone al trazado de la misma arguyendo valores medioambientales (interés general de
la Comunidad Autónoma).
El concepto de interés general, por lo tanto, puede dar lugar en su perspectiva subjetiva a
una compleja problemática a la que se enfrenta el Tribunal Constitucional con mucha
frecuencia y en la que, además del concepto de competencia, está presente la cuestión de
los intereses y el que debe prevalecer entre los dos.
El concepto de interés general termina siendo, aunque determinante en la función de la
Administración, muy abstracto e indeterminable. Existen ciertas dificultades para su
concreción.
En un Estado de laissez faire (partidario de limitar su intervención al mínimo
imprescindible) es posible que el interés general consista en poco más que en garantizar
el orden público.
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En un Estado como el español (en el que la Constitución (art. 9.2) mandata a los poderes
públicos para crear las condiciones para que la igualdad y la libertad sean reales y
efectivas; para remover los obstáculos que impidan o dificulten la plenitud de la igualdad
y la libertad; y para facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política,
económica y social) los campos de actuación del Estado no son tan limitados y, por
tanto, no es posible de antemano definir cuál es el interés público en cada concreto sector
de actividad.
Por ello, el interés general resulta ser un concepto jurídico indeterminado, más allá de
que pueda determinarse lo que es lícito hacer o no hacer por parte de la Administración
cuando nos encontramos ya ante actuaciones concretas de la actuación administrativa, en
las que se puede valorar el fin que se persigue y las circunstancias de cada caso.
En ese contexto el concepto jurídico indeterminado permite hacer concreciones y es un
instrumento innegable de control de la Administración Pública.
Desviación de poder -> ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de
los fijados por el ordenamiento jurídico (art. 70.2 LJCA).
La jurisprudencia ha establecido que la desviación de poder existe no solo cuando se
acredita que la Administración persigue una finalidad privada o un propósito
inconfesable, sino también cuando se persigue un interés público ajeno y, por tanto,
distinto del que prevé el ordenamiento jurídico para el caso.
Al ser distinto el fin, más allá de que la potestad administrativa igualmente vaya orientada
a la defensa de los intereses generales, se opone a la finalidad concreta que exige el
ordenamiento.
1.2: Identificación de las instituciones generales para la realización del interés público y
su composición con el interés privado
La acción administrativa tropieza con frecuencia con los intereses de particulares que,
o bien se resisten al desarrollo de la actividad administrativa, o bien tienen intereses que
deben ser restringidos o sacrificados, o bien son afectados negativamente en sus intereses
sin que tal afección negativa sea buscada por la Administración.
Los particulares afectados por la actuación administrativa pueden tratar de resistirse a la
ejecución de los actos y a la aplicación de las normas administrativas y, por tanto, pueden
dificultar el servicio al interés general que es la misión de la Administración. Para esos
casos la legislación administrativa (LRJSP, LPAC y las normas autonómicas
correspondientes) establece la forma de conseguir la ejecución de los actos para hacer
prevalecer el interés público frente a los intereses particulares.
La posibilidad del conflicto con intereses de algunos particulares es tan frecuente que
normalmente la solución de buena parte de tales conflictos se logra anticipando la
solución de los mismos al momento mismo de elaborar las normas, de forma que estas
tengan en cuenta también los intereses particulares al establecer las reglas de conducta.
Se trata de minimizar, en cuanto sea posible, los efectos negativos que la actuación
administrativa en defensa y garantía del interés general pueda tener sobre los intereses
particulares.
De esta forma se hace posible que los ciudadanos, y muy especialmente los interesados
(que son aquellos cuyos derechos e intereses se ven afectados), puedan participar en el
proceso de elaboración de las normas reglamentarias a través de las consultas y audiencias
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a los interesados antes de aprobar las normas que les puedan afectar. Así se pueden
conocer y evitar con una regulación adecuada, cuando sea posible, los puntos de
conflicto que puedan existir y que se hayan puesto de manifiesto en el procedimiento de
elaboración de las normas. La participación de los interesados en el proceso de
elaboración de las mismas sería así una técnica para evitar, cuando sea posible, futuros
conflictos y de hacer que los ciudadanos cumplan con más facilidad las normas y sus
actos de aplicación.
Resulta preciso disuadir a los particulares de realizar acciones contra los intereses
generales establecidos en las normas mediante la imposición de obligaciones de hacer
o no hacer, cuyo incumplimiento se previene a través de la imposición de sanciones.
Es una técnica similar a la que emplea el Derecho Penal para los supuestos de comisión
de delitos y faltas, pero aquí no se trata de Derecho Penal, sino del Derecho
Administrativo sancionador, aunque tengan principios comunes.
Estas normas sancionadoras impuestas por la Administración pretenden cumplir la
función de prevención general negativa, buscando disuadir a todo el mundo de
incumplir las normas ante la amenaza de la sanción. Igualmente tratan de disuadir a quién
ya las ha incumplido, de forma que al sufrir la sanción no desee volver a incumplirlas
(prevención especial).
La expropiación forzosa es otra de las instituciones que permiten hacer posible la
realización de los intereses generales. En ocasiones la actuación administrativa persigue
un fin cuya realización tropieza con la existencia de derechos de los particulares, de entre
los cuales la propiedad es el más característico (aunque no el único). En tales casos se
está ante un derecho consagrado en la CE como derecho fundamental (art. 33) y, por
tanto, los poderes públicos están obligados a respetarlo.
Ahora bien, hay circunstancias en las que los intereses generales exigen que una obra
pública se acometa, y en tales casos debe sacrificarse el derecho de propiedad y los
intereses particulares que expresa a las necesidades generales, pero sin que ese sacrificio
pueda suponer una confiscación (prohibida por la Constitución), sino que ha de tener una
contrapartida que indemnice al que la sufre; para ello es preciso que este reciba del poder
público su valor, de forma que pueda adquirir un bien equivalente al que ha sido objeto
de privación singular mediante la expropiación.
La propia CE prevé el eventual sacrificio de la propiedad, pero siempre que se haga por
causa justificada de utilidad pública o interés social (intereses generales), mediante la
correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto por las Leyes (art.
33.3).
La responsabilidad patrimonial de las AAPP permite explicar a posteriori cómo la
satisfacción de los intereses generales, que está detrás de toda la acción administrativa,
soluciona el problema de los menoscabos, restricciones, daños o lesiones que sufren los
particulares en sus bienes y derechos como consecuencia de dicha actuación
administrativa.
Sin embargo, se diferencia de la expropiación (que igualmente reputa una indemnización
para el particular privado de su bien o derecho) en que la responsabilidad patrimonial
trata de daños o menoscabos no queridos (en la expropiación dichos daños sí se quieren,
