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DERECHO ADMINISTRATIVO GENERAL
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Cuerpo de Gestión de la Administración Civil del EstadoBLOQUE 4: DERECHO ADMINISTRATIVO GENERAL
UNIDAD 1: Fuentes del Derecho Administrativo. Concepto y clases
• Las fuentes del Derecho Administrativo: En el análisis del Derecho Administrativo, es imperativo comprender el
fundamento del sometimiento de la Administración a la Ley y al Derecho, cuestión que se remonta al surgimiento
del Estado de Derecho durante la Revolución francesa. Este paradigma implica la división de poderes y la garantía
de los derechos y libertades de los ciudadanos, en contraposición a épocas anteriores donde ciertos poderes
administrativos operaban al margen de la ley.
La afirmación de GARRIDO FALLA, basada en la doctrina tradicional, enfatiza que una organización puede o no
estar sujeta a normas jurídicas, destacando así la importancia del sometimiento actual de nuestra organización
administrativa al Derecho. Este sometimiento se manifiesta a través de normas que regulan tanto el funcionamiento
de los organismos administrativos como las relaciones entre la Administración y los ciudadanos.
La Constitución Española, en sus 169 artículos, consagra el principio del Estado social y democrático de Derecho,
subrayando valores como la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político (Artículo 1, CE). Además, el
Artículo 9.1 establece que ciudadanos y poderes públicos están sujetos a la Constitución y al ordenamiento jurídico,
garantizando el principio de legalidad (Artículo 9.3). Este principio, esencial para prevenir abusos, requiere que los
hechos delictivos y las penas asociadas estén previamente establecidos por la ley.
La Administración Pública, según el Artículo 103.1, debe servir objetivamente los intereses generales, actuando con
eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, sometiéndose plenamente a la ley y al
Derecho. A su vez, los tribunales tienen la responsabilidad de controlar la actuación administrativa y su sujeción a
los fines que la justifican (Artículo 106.1).
Pasando al Derecho Administrativo, es crucial definir el concepto mismo de Derecho antes de explorar sus fuentes.
Se entiende como la ley emanada por quien detenta el poder, abarcando diversas ramas como el español, romano,
civil y administrativo. La definición de Derecho Administrativo, según diversos autores como ZANOBINI,
GARCÍA DE ENTERRÍA y GARRIDO FALLA, converge en su enfoque en la organización, medios y formas de la
actividad de las administraciones públicas y las relaciones jurídicas resultantes.
Este campo del Derecho se caracteriza por ser estatutario, regulando las singularidades de las administraciones
públicas y apartándolas del Derecho común. Asimismo, se revela como un conjunto legislativo que rige las
relaciones entre particulares y el Estado. Sus características incluyen ser garantizador de derechos subjetivos,
evolucionar constantemente para adaptarse a la realidad social y contener privilegios para la Administración
Pública.
La aplicación del Derecho Administrativo se circunscribe a las relaciones donde al menos una parte sea la
Administración Pública, ya sea actuando directamente o a través de delegación a sujetos privados. Esta regulación
no abarca funciones administrativas realizadas por órganos externos a la Administración Pública. En conclusión, la
comprensión detallada de estas nociones es esencial para abordar de manera integral el Derecho Administrativo y
sus implicaciones en el funcionamiento de la Administración Pública.
El análisis detallado de las fuentes del Derecho Administrativo es esencial para comprender el funcionamiento y la
base normativa de la Administración Pública. El derecho, conceptualizado como un conjunto de normas que
regulan las conductas en una sociedad, se extiende más allá de simples reglas, vinculándose a un sistema
organizativo que salvaguarda los derechos ciudadanos.
El término "fuente" adquiere relevancia al indagar sobre la génesis del Derecho, es decir, las fuerzas sociales o
causas de las leyes. Este concepto implica la existencia de una jerarquía en las fuentes, estableciendo el orden de
aplicación de las normas y criterios para resolver posibles contradicciones. GARRIDO FALLA destaca aspectos
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cruciales, como la subordinación de las disposiciones administrativas a las legislativas y la consideración de la
jerarquía del órgano emisor de la norma administrativa.
En este contexto, las fuentes del Derecho Administrativo se dividen en escritas y no escritas, siendo estas últimas
relegadas en este ámbito. Además, la jerarquía del órgano emisor de la norma administrativa y la imposibilidad de
que las normas de entidades públicas contradigan el Derecho estatal son principios fundamentales.
La integración de España en la Comunidad Europea introdujo un cambio significativo, respaldado por el Artículo
93 de la Constitución, otorgando a organizaciones internacionales competencias directas sobre los ciudadanos
españoles. Tratados y regulaciones comunitarias, como el Tratado de Roma, se sitúan por encima de las leyes
nacionales y tienen aplicación directa.
El Código Civil, en su Artículo 1, identifica las fuentes del ordenamiento jurídico español como la ley, la costumbre
y los principios generales del Derecho. La costumbre, norma no escrita arraigada en el uso social, y los principios
generales del Derecho, integrados en el ordenamiento jurídico, adquieren relevancia en ausencia de ley o
costumbre.
Se destaca la invalidez de disposiciones en contradicción con normas de rango superior. La costumbre opera en
defecto de ley, siempre que sea acorde con la moral y el orden público. Los usos jurídicos no interpretativos se
consideran costumbre, mientras que los principios generales del Derecho aplican en ausencia de ley o costumbre,
sin menoscabo de su carácter informador del ordenamiento jurídico.
Las normas de tratados internacionales no son de aplicación directa en España hasta su publicación en el Boletín
Oficial del Estado. La jurisprudencia, basada en las interpretaciones reiteradas del Tribunal Supremo, complementa
el ordenamiento jurídico.
Los jueces y tribunales tienen la obligación inexcusable de resolver los casos, siguiendo el sistema de fuentes
establecido, que abarca ley, costumbre, principios generales del Derecho y jurisprudencia. Este enfoque exhaustivo
y jerárquico de las fuentes del Derecho Administrativo constituye la base para una aplicación coherente y justa de
las normas que rigen la Administración Pública.
El análisis exhaustivo de las fuentes del Derecho Administrativo revela una estructura compleja y jerárquica,
fundamental para comprender la normativa que rige la Administración Pública. De acuerdo con Joaquín Mur
Torres, se establecen dos clasificaciones esenciales para abordar este ámbito legal.
En una primera clasificación, se diferencian las fuentes del Derecho Administrativo desde dos perspectivas:
material y formal. Desde el punto de vista material, las fuentes son los órganos que generan Derecho
administrativo, tales como el Parlamento, el Gobierno, las Cortes autonómicas y el Gobierno autonómico. Desde el
punto de vista formal, se considera cómo se expresan las normas, clasificándose como leyes, reglamentos y
decretos.
La clasificación más relevante divide las fuentes en directas e indirectas. Las fuentes directas contienen la norma y
son aplicables cuando concurren los supuestos de hecho. Se subdividen en primarias, como la Constitución, las
leyes y los reglamentos, y subsidiarias, que incluyen la costumbre y los principios generales del Derecho. Esta
categoría primaria se enriquece con elementos como los reglamentos comunitarios, los Estatutos de autonomía, las
leyes orgánicas, las leyes ordinarias, decretos-leyes, decretos legislativos, decretos de los Consejos de Gobierno,
órdenes ministeriales, resoluciones, circulares, instrucciones y tratados internacionales.
Los tratados internacionales, según el Artículo 93 de la Constitución, adquieren relevancia en la integración de
España en la Comunidad Europea. Su validez, una vez publicados oficialmente en España, forma parte del
ordenamiento jurídico interno, y solo pueden ser derogados, modificados o suspendidos siguiendo los
procedimientos establecidos en los propios tratados o de acuerdo con las normas del Derecho internacional.
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Las fuentes subsidiarias, aplicables en ausencia de las anteriores, son la costumbre y los principios generales del
Derecho. La costumbre, consentimiento tácito del pueblo, rige en defecto de ley aplicable y siempre que no
contravenga la moral o el orden público. En el ámbito del Derecho administrativo, su uso es limitado debido a la
abundancia de normativas que regulan la actividad administrativa.
Los principios generales del Derecho, reconocidos por el Código Civil, se aplican en defecto de ley y costumbre.
Principios como la igualdad ante la ley, la seguridad jurídica y la buena fe en las relaciones entre la Administración
y los administrados son destacados en el ámbito administrativo.
Las fuentes indirectas, como la jurisprudencia y la doctrina científica, no constituyen normas escritas pero
contribuyen a la producción y comprensión del Derecho. La jurisprudencia, emanada del Tribunal Supremo,
complementa el ordenamiento jurídico con la doctrina establecida al interpretar y aplicar la ley, la costumbre y los
principios generales del Derecho. La doctrina científica, representada por las publicaciones de expertos, tiene una
importancia limitada como fuente del Derecho Administrativo, con autores que incluso cuestionan su existencia
como tal.
En resumen, la primacía absoluta de la norma escrita es una característica fundamental del Derecho Administrativo,
con la ley como elemento central. La jerarquía y la interrelación de estas diversas fuentes son esenciales para
comprender la complejidad normativa que guía el funcionamiento de la Administración Pública.
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El análisis detenido de la autonomía y el sistema de fuentes en el marco jurídico español se sustenta en el artículo
149.3 de la Constitución, que regula las relaciones entre el ordenamiento estatal y los ordenamientos autónomos,
estableciendo principios cruciales que definen la interacción entre ambos niveles normativos.
En primer lugar, los estatutos de las comunidades autónomas pueden solicitar competencias en materias no
expresamente atribuidas al Estado. Esta disposición implica que el Estado incorpora a sus competencias exclusivas
aquellas que no son asumidas por las comunidades autónomas, abordando así competencias residuales.
En situaciones de conflicto normativo, se establece el principio de la primacía del Derecho estatal sobre el Derecho
de las comunidades autónomas, siempre y cuando no esté atribuido a la exclusiva competencia de estas. Este
principio resalta que en caso de discrepancia entre normas estatales y autonómicas, prevalecerán las estatales.
Es relevante destacar que, si bien el término "exclusiva" podría sugerir la existencia de competencias exclusivas de
una comunidad autónoma, el artículo 150.3 de la Constitución posteriormente lo excluye. En otras palabras, cuando
surja un conflicto entre normas estatales y de las comunidades autónomas, se da preeminencia a las normas
estatales sobre las autonómicas.
El carácter supletorio del Derecho Estatal sobre el Derecho de las comunidades autónomas se deriva lógicamente
de la consideración de los estatutos de autonomía como parte integrante del ordenamiento jurídico del Estado, tal
como se establece en el artículo 147.1 de la Constitución.
En el ámbito de la legislación, el artículo 150.1 de la Constitución otorga a "todas o a alguna de las comunidades
autónomas" la facultad de dictar normativas dentro del marco de los principios, bases y directrices establecidos por
una ley estatal. Este proceso se realiza sin menoscabo de la competencia de los tribunales, y en cada ley marco se
especifica la modalidad de control que las Cortes Generales ejercerán sobre estas normas legislativas de las
comunidades autónomas.
En resumen, la autonomía y el sistema de fuentes en el contexto español, conforme a la Constitución, establecen
una relación dinámica entre el ordenamiento estatal y autonómico, delineando principios que buscan equilibrar
competencias y resolver conflictos normativos de manera coherente.
• La jerarquía de las fuentes: El principio de jerarquía, fundamental en el ordenamiento jurídico, establece que las
normas de un rango jerárquico superior tienen la capacidad de modificar o derogar válidamente aquellas de rango
inferior. Este principio conlleva tanto consecuencias positivas como negativas, delineando un marco estructurado y
coherente en la aplicación y desarrollo del Derecho administrativo.
Entre las consecuencias positivas, se destaca que el Derecho escrito ostenta primacía sobre las fuentes no escritas,
las cuales desempeñan un papel subsidiario. Asimismo, los reglamentos comunitarios europeos prevalecen sobre el
Derecho interno, siendo este último sustentado principalmente por la Constitución Española como cúspide del
sistema normativo. Adicionalmente, el principio de jerarquía determina que las normas emanadas del poder
legislativo tienen precedencia sobre las disposiciones administrativas, y dentro de estas, aquellas emitidas por
órganos de mayor jerarquía prevalecen sobre las de menor jerarquía.
Sin embargo, las consecuencias negativas del principio de jerarquía son evidenciadas en el artículo 47.2 de la Ley
39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Este artículo establece la
nulidad de pleno derecho para las disposiciones administrativas que infrinjan la Constitución Española, leyes u
otras disposiciones administrativas de rango superior. Además, se refiere a aquellas que regulen materias reservadas
a la ley y a las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de
derechos individuales.
Es fundamental señalar que la Constitución, en su artículo 9.3, consagra la garantía de la jerarquía normativa,
reafirmando la disposición de que las normas del ordenamiento jurídico se encuentran organizadas jerárquicamente,
invalidando las disposiciones que contravengan aquellas de rango superior.
En el esquema de las fuentes del Derecho administrativo, previamente analizado, se establece la ordenación
jerárquica de este derecho, proporcionando un marco conceptual para entender la estructura normativa en este
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