Notas de lectura
Bienes de dominio público
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Tema 8: Bienes de las entidades públicas.I. Bienes de las entidades públicas: Clases
Los bienes de las entidades públicas se encuadran en dos categorías: el dominio publico, que
son los bienes que siendo propiedad de las Administraciones Públicas están afectados al uso
general o al servicio publico o han sido declarados como tales por ley; y el patrimonio privado,
constituido por los bienes también propiedad de las Administraciones Públicas, que no son de
dominio público, y están sujetos a un régimen especial de Derecho privado. Además de estas
dos categorías, los bienes públicos pueden ser: bienes comunales, afectos al uso común o
colectivo de los vecinos, y bienes o derechos del Patrimonio Nacional, afectados al uso del Jefe
del Estado.
II. El dominio público
1. Evolución histórica
El dominio público es una institución que se remonta al Derecho Romano, para preservar
dichos bienes de la apropiación por los particulares y garantizar que las generaciones futuras
puedan seguir disfrutando de dichos bienes, basando su régimen jurídico en las notas de
imprescriptibilidad e inalienabilidad. El Derecho Romano diferenciaba los bienes en res
publicae, que a su vez se dividían en bienes de uso público, como puentes o calles y la res
comunes ómnium, como el aire, los ríos o el agua de mar. La res sacrae o cosas sagradas
debían haber sido objetos de consagratio. La Revolución francesa supuso una reconsideración
general de estas doctrinas, comenzando por depurar los bienes de la Corona, categoría
diferenciada de la propiedad de algunos bienes privativos del Rey como persona, de los bienes
de la Nación, en los que se integraron los demás bienes públicos. El Código Civil de Napoleón
introdujo la polémica su art.538, clasifico las cosas según las personas a que pertenecen,
considerando que los bienes de dominio público son propiedad del Estado.
El CC, siguiendo la influencia del Código francés regula el dominio público en el art.339, como
bienes pertenecientes al Estado o a las provincias y los pueblos (art.349) incluyendo entres
ellos:
1. Los destinados al uso publico, como los caminos, canales, ríos, torrente, puertos y puentes
construidos por el Estado, las riberas, playas, radas y otros análogos.
2. Los que pertenecen privativamente al Estado, sin ser de uso común, y están destinados a
algún servicio publico o al fomento de la riqueza nacional, como las murallas, fortalezas y
demás obras de defensa del territorio y las minas mientras no se otorgue su concesión.
La CE por su parte, regula los bienes públicos en el art.132, estableciendo:
1. La ley regulará el régimen jurídico de los bienes de dominio público y de los comunales,
inspirándose en los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, así
como su desafectación.
2. Son bienes de dominio público estatal los que determine la ley y, en todo caso, la zona
marítimo terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales de la zona económica y
la plataforma continental.
,En la actualidad, la I.PAP, establece la regulación no sólo de los bienes patrimoniales, sino
también de los bienes de dominio público.
2 Naturaleza jurídica:
Existen 3 teorías: a)la tesis, hoy no seguida por la doctrina actual, de que los bienes de dominio
público son res comunes ommnium o cuya titularidad pertenece al pueblo, defendida por
Proudhon; también se rechaza la idea del dominio público como derecho de propiedad. b) la
tesis de la propiedad pública defendida por el Código Civil de Napoleón y seguida
mayoritariamente por la doctrina francesas y la española y c) la tesis que considera el dominio
público como un título de intervención pública susceptible de establecer una regulación
pública que limita las facultades del propietario tanto sobre bienes públicos como privados.
La tesis que seguimos es la de que el dominio público es una forma de propiedad pública, lo
que implica que ningún bien puede tener naturaleza demanial si no se ha declarado así por
una ley, o se ha establecido su afectación al uso o servicio público y el bien en concreto ha sido
adquirido por la Administración Publica.
La propiedad del bien no la crea el dominio público, sino que la titularidad de los bienes deriva
de la determinación de la ley o de la adquisición por cualquiera de los medios establecidos del
bien por la Administración Pública. Sobre esta titularidad pública del bien opera la afectación
ex lege o administrativa, que transforma la propiedad privada en pública. Al igual que la
desafectación, no crea el derecho de la propiedad del bien de la Administración Pública, sino
que vuelve a transformar el régimen de propiedad, que deja de ser demanial para devenir en
propiedad patrimonial.
La titularidad de este derecho de propiedad, puede corresponder a cualquier Administración
Pública territorial. Tradicionalmente, se rechazaba la idea de que las Administraciones
institucionales pudieran ser titulares del dominio público, sólo podían ser gestores del mismo,
pero la titularidad estaba atribuida a su Administración territorial matriz. No obstante, el
legislador a terminado por reconocer que dicha titularidad demanial si puede estar reconocida
a algunas Administraciones Públicas no territoriales, cuando lo consagra expresamente así su
ley de creación o la ley que las regula.
3 Clasificación de los bienes de dominio público:
a) Bienes de dominio público por naturaleza, que son los declarados como tales por la
Constitución y la ley, e integran todos los bienes que reúnen las características físicas propias
de su denominación (aguas, playas, etc). Para la declaración del carácter demanial de un bien
se requiere que sea declarado por ley, es decir, se establece la reserva de ley para tal
declaración. Sólo por modificación de la ley que los considera bienes demaniales, o por su
degradación natural, la pérdida de su condición natural que los excluye de la categoría del
dominio público, pueden dejar de ser bien demanial.
Son bienes de dominio público por naturaleza en el Derecho español: los que establece la CE,
la zona marítima terrestre, las playas, el mar territorial, los recursos naturales de la zona
económica y la plataforma continental (art 132.2 CE). Y los que establece la ley: de aguas
terrestres, tanto superficiales como subterráneas, las minas y el espacio radioeléctrico.
b) Bienes de dominio público por afectación. El dominio público artificial, fruto de la obra
humana y comprende los bienes afectos al uso público o al servicio público. Entre los primeros
, están las grandes infraestructuras viarias, destinadas al uso público por los ciudadanos como
las carreteras, caminos, vías pecuarias, los puentes, las calles. Y como bienes afectados al
servicio público se encuentran los que sirven de soporte físico a la explotación de un servicio
público, cuarteles, obras de defensa militar, vías férreas, aeropuertos, puertos, hospitales,
mataderos, mercados, museos, escuelas, institutos, universidades públicas, bibliotecas,
cementerios, piscinas y campos de deporte municipales. El art 5.3 LPAP incluye expresamente
entre los bienes de dominio público los inmuebles de titularidad de la Administración General
del Estatal u Organismos públicos, en que se alojan servicio, oficinas.
4 La afectación y la desafectación. La mutación demanial
La afectación es la adscripción a una finalidad pública del bien: su uso público o su utilización
por un servicio público y la desafectación es la técnica contraria.
La afectación puede ser expresa, implícita o presunta. Es expresa cuando se declara por un
acto formal, que si se trata de bienes de dominio público estatal debe ser una orden del
Ministerio de Economía y Hacienda. Es implícita cuando el bien que se trate ha sido adquirido
por la Administración mediante expropiación forzosa. Y es presunta, cuando el bien es
utilizado de manera pública y notoria por la Administración Pública para su uso público por los
ciudadanos o para la explotación de un servicio público.
Por el contrario la desafectación, que siempre debe ser expresa, conlleva que el bien deja de
estar afectado a un uso general o a un servicio público, perdiendo su carácter demanial y
pasando a ser un bien patrimonial de titularidad de la misma Administración Pública. En los
casos de los bienes públicos por naturaleza no cabe la desafectación, pero si la perdida de su
carácter demanial por transformarse el bien en otro de características distintas a las que
motivaron su declaración por ley de su carácter demanial. Es el caso de las marismas, que en
virtud de la Ley Cambó, una vez desecadas pasaron a ser de propiedad del particular que las
desecó.
Distinta de la desafectación es la mutación demanial que supone un cambio del concreto
servicio público o tipo de uso público al que estaba afecto el bien, con simultánea afectación a
otro distinto, que implica que el bien no deja en ningún momento de ser dominio público. Por
ejemplo la cesión de un edificio público que era sede de un organismo estatal a una
Comunidad Autonoma, que lo afecta a ser sede de un organismo autonómico.
5 Régimen jurídico del dominio publico
El régimen jurídico de estos bienes se inspira en tres principios clásicos de inalienabilidad, que
excluye la posibilidad de que el bien de dominio público pueda ser objeto de transmisión;
imprescriptibilidad, que impide que el bien de dominio público pueda ser objeto de usucapión,
e inembargabilidad, que prohíbe que pueda dictarse ningún mandamientos de embargo contra
los bienes de dominio público.
Estos 3 principios garantizan que los bienes de dominio público no podrán ser objeto de
apropiación por ningún particular, que se conservaran indefinidamente. Estas garantías sólo
tienen pleno sentido en los bienes de dominio público por naturaleza, que se mantienen como
bienes demaniales, tanto la Constitución o la ley que declara su demanialidad no se modifique;
mientras que los bienes de dominio público por afectación al uso o al servicio público, basta la
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