OPENBAARHEID VAN BESTUUR
THEORETISCH EN BESTUURSRECHTELIJK KADER
AFDELING 1. DEFINIËRING
Openbaarheid: een ruim begrip
Situering
- Algemene begripsomschrijving:
o Algemeen bekend of toegankelijk zijn
o Toestand van informatie die is uitgebracht
- Juridische elementen
o Openbaarheid vereist toegangsrecht: verleent burger, verenigingen en ondernemingen een recht
o Openbaarheid wijst op rechtstoestand: juridische kwalificatie van documenten
Openbaarheid binnen een ruimere bestuurskundige context
- Context voor OV-functioneren kwaliteit beoordelen op basis van 4 functies
- Functie 1: rechtmatigheid
o Traditioneel enkel deze functie, maar niet los te koppelen van andere functies
- Functie 2: democratisch gehalte
- Functie 3: integriteit
- Functie 4: prestatiegerichtheid
- OvB is niet enkel juridische verplichting, maar biedt kansen voor burger en bestuur
Transparantie: een aanverwant begrip
Situering
- Transparantie is ruim: “de mogelijkheid om duidelijk door het raam van de overheidsinstelling te kijken”
- A. MEIJER – norm om overheidsoptreden te evalueren (EU-instellingen)
o Transparantie door EU in verschillende richtlijnen / verordeningen opgelegd voor lidstaten
interactie tussen nationale wetgevingen inzake openbaarheid en EU normen inzake transparantie
3 fasen in beleidsvorming:
o Input: gegevens beleidsvorming
Informationele transparantie
Op welke info baseerde OV zich om wet / decreet te stemmen
o Throughput: inhoud en actoren beleidsbeslissingen
Vormingstransparantie
Zijn inhoud en actoren gekend
Vb. transparantiemaatregel: lobbyregister
Parlementsleden houden bij met welke lobby’s, (middenveld-)organisaties, ze
contact hebben gehad
Register zou openbaar gemaakt worden
Toepassing EU: lobby’s moeten zich registreren voor toegang tot instellingen
o Output: beleidsresultaten
Wat zijn de feitelijke gevolgen van het beleid?
84
,Transparantie ≠ openbaarheid van bestuur
- Wel een beginsel in het aanbestedingsrecht (controle gelijkheidsbeginsel)
- Geen algemeen beginsel van behoorlijk bestuur
- Casus 1. Ghelamco-stadion AA Gent
o Commotie over wijze waarop stadion is aanbesteedt, wijze waarop gronden zijn verworven
Kritiek: stadion niet transparant aangepakt
o Reactie toenmalig bestuur: alle dossiers / mappen / verslagen / … openbaar maken
Willen niet beticht w van gebrek aan transparantie
o Geen transparantie want burger w overladen met dozen dossiers
o Stad heeft actieve openbaarheid v bestuur verleent, maar toch kritiek dat ze niet transparant
handelde door alle documenten vrij te geven
- Casus 2. Overheidsopdrachten (RvS 3 februari 2015, nr. 230.081, Vindevogel)
o Invloed EU recht: transparantie als beginsel beschouwen
Geen beginsel van behoorlijk bestuur, maar beginsel in aanbestedingsrecht
RvS Vindevogel Arrest: bij OV-opdrachten sprake van transparantiebeginsel, omdat
beginsel de controle op gelijkheidsbeginsel moet mogelijk maken
o OV-opdrachten : vrije mededingen, competitie tss ondernemingen en OV moet opdracht gunnen
Bedrijven die niet geselecteerd werden, moeten kans krijgen om te weten of ze gelijk
behandeld werd, moet OV transparant zijn over gunningsverslagen
Beroep doen op OvB: procedure zou te lang duren, om op KT de zaak aan te vechten
Classificatie: vormen van openbaarheid
- Driemachtenleer als uitgangspunt voor classificatie
Openbaarheid van verkozen lichamen (wetgevende macht)
- De openbaarheid van zittingen
o Kamer, Senaat en parlementen van de deelstaten (art. 47 Grondwet – art. 34 BWHI)
Sinds begin democratische rechtstaat vervat in GW (1831)
Belangrijk kenmerk voor democratische rechtsstaat
o Provincieraad, gemeenteraad, OCMW-raad (art. 162, 4° Grondwet)
Art. 47 / art. 162 : vergaderingen kamers zijn openbaar
o Opvallend: vergadering beheerscomité OCMW-ziekenhuis (art. 38 OCMW-decreet en art. 74 DLB)
Sommige vergaderingen h zelfde openbaarheid van zittingen als FED / Vlaams parlement
Wordt dat ook wel zo uitgevoerd?
Vb. vergadering beheerscomité OCMW is in theorie openbaar
- Ratio legis
o Moet burger in staat stellen om na te gaan hoe de verkozenen hun werk doen
o Representatieve democratie
Verantwoordingsplicht van de verkozene aan de burger
Representatieve democratie: verkozenen h verantwoordingsplicht: stelt niks
voor als burger niet kan nagaan hoe verkozene zijn werk verricht
Dit geldt niet voor de uitvoerende macht die verantwoording aflegt aan de verkozenen
Staatsrechtelijk geen verantwoordingsplicht aan verkozenen, want UM moet
verantwoorden aan verkozenen (parlement controleert regering)
Indirect ook burger door volksvertegenwoordiger
De verkozenen hebben een ‘controlerecht’ op de uitvoerende macht
Lokaal: controlerecht al sterker geformaliseerd dan verleden
Bv. Inzagerecht van gemeenteraadsleden (art. 29, §1 DLB)
o = mogen alle documenten inkijken op eenvoudig verzoek
o Momenteel enkel lokaal een inzagerecht
85
,Openbaarheid van documenten verkozen lichamen (wetgevende macht)
- De bekendmaking van algemeen normatieve teksten
o Geen wet, besluit of verordening van algemeen, provinciaal of gemeentelijk bestuur is verbindend
dan na te zijn bekendgemaakt in de vorm bij de wet bepaald (art. 190 Gw)
Niet bekendgemaakt zoals wet voorschrijft = niet bindend
Wetten, decreten, ordonnanties BS
Normen andere regels
o Hoe gebeurt de bekendmaking van een reglement op lokaal niveau? (art. 287 DLB)
Vb. reglement: gemeentelijke website, 10 dagen na bekendmaking, treedt in werking
Uitzonderingen vb. bouwvergunning niet enkel op website, maar ook uittreksel in BS
- De openbaarheid van documenten over de werking van verkozen lichamen
o Principieel openbaar
o Casus. Pensioenreglement (Kamer)
Aanvullend pensioen voor voorzitters Kamers worden uitgewerkt, begripsverwarring
ontstaan: is dat document waar OvB over gevraagd moet w of niet?
Niet zo, Kamer moet niet verzocht worden om dit openbaar te maken, want zou sowieso
openbaar gemaakt moeten zijn
Voor instelling zelf niet duidelijk wat nu onder openbaarheid valt, maar alle documenten
over werking moeten openbaar zijn
o Casus. Waarborg garantieregeling Ineos (Vlaams parlement)
Betekent niet dat Parlement zelf inzake krijgt in wat bestuur doet en alle documenten dat
zij kan inzien zelf kan vrijgeven
Parlement wil inzage in specifieke onderhandelingen, op basis v antwoorden ministers
vragen stellen ontvingen verslagen met zwarte markering
Uitzonderingsbepaling: onderhandelingen zijn nog bezig, deze vrijgeven zouden
onderhandelingen bemoeilijken
Openbaarheid van rechtsprekende organen (rechterlijke macht)
- Openbaarheid van terechtzittingen en uitspraken van de rechterlijke macht
o Principieel openbaar (art. 148 en 149 Grondwet)
o Functie: waarborg onafhankelijkheid en onpartijdigheid rechterlijke macht
Pré Franse Revolutie: rechtspraak in justitiepaleizen achter gesloten deuren
neutraliteit rechter ter discussie (onder druk vorst rechtspraak bepaalde richting)
o Afwijken van openbaarheid van terechtzitting (bv. goede orde, zeden, minderjarigen)
o Van openbaarheid van rechterlijke uitspraken niet (geen vonnissen- en arrestendatabank)
Geen afwijkingsmogelijkheid
Sowieso openbaar en kunnen bekomen worden, MAAR in digitaal tijdperk: publicatie op
respectievelijke websites van rechtbank (nog niet in uitvoering)
- Openbaarheid van zittingen en uitspraken van andere rechtscolleges
o Raad van State en andere bestuursrechtscolleges
Principieel openbaar (art. 27 RvS-wet)
Echter: niet openbaar als partijen niet verzocht h gehoord te worden (art. 21, 28 RvS-wet)
Schriftelijke procedure wordt aangehouden
Arresten en beschikkingen zijn toegankelijk voor het publiek (art. 20 RvS-wet)
Praktijk: sterke digitale werking (publicatie in databank)
o Grondwettelijk Hof
Principieel openbaar
Tenzij terechtzitting gevaar oplevert voor de orde of goede zeden (art. 104 BWGwH)
86
, Openbaarheid van bestuur (uitvoerende macht)
- Internationale ontwikkelingen
o 1776: Zweden:
Vier organieke wetten die Zweedse grondwet vormen: inzagerecht
Eerste land met inzagerecht : documenten inkijken, geen kopie nemen
o 1946: Verenigde Staten: freedom of information act
Openbaarheid is de regel, beslotenheid de uitzondering
o Na WOII volgde verschillende andere landen
o 1951: Finland
o 1970: Denemarken en Noorwegen
o 1978: Luxemburg, Frankrijk en Nederland
o 1990: Italië
o 1994: België (verankering in GW)
- België
o Lange tijd beslotenheid als regel, verantwoording
Beroepsgeheim ambtenaar
Wat ambtenaar doet tijdens verrichten van ambt is geheim, mag vertrouwelijke
gegevens niet verspreiden
Discretieplicht bestuur
Gevoelige info dus discretie niet opheffen en info onthullen
o Beslotenheid nog steeds verankerd:
Bv. College van burgemeester en schepenen
De vergaderingen van het college van burgemeester en schepenen zijn niet openbaar.
Alleen de beslissingen worden opgenomen in de notulen en in het register van de
beraadslagingen (art. 104 Nieuwe Gemeentewet)
Geldt ook voor vergaderingen van regeringen
- Openbaarheid van bestuur
o Met openbaarheid van bestuur wordt gedoeld op de openbaarheid van BD
o “Alle info, ongeacht drager ervan, die in het bezit is van OV-instantie” (art. I.4 Bestuursdecreet)
Alle info = ruim gedefinieerd verschillende vormen
- Vormen van openbaarheid van bestuur
o Als toegangsrecht
Actieve openbaarheid bestuur: OV verstrekt op eigen initiatief informatie aan de burger
Passieve openbaarheid bestuur: OV verstrekt op verzoek van de burger informatie
o Als rechtstoestand
Openbaarheid van BD is niet het gevolg van openbaarmaking
BD zijn per definitie openbaar openbaarmaking realiseert louter de feitelijke toegang
Uitzonderingen en weigeringsgronden veranderen hieraan niets en kunnen slechts
tijdelijk de openbaarmaking verhinderen
87
