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Notes de cours Droit administratif
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Droit administratif : les actes administratifs et leur contrôleChapitre 1 : Introduction au droit administratif
En France, il y a une dualité juridictionnelle, contrairement à l’Angleterre en vertu de l’égalité
devant les tribunaux. En revanche, cette distinction est à nuancer car dans les tribunaux
d’Angleterre, il y a des chambres spécialisées dans le droit administratif : ainsi, s’ils n’y a
pas formellement de dualité juridictionnelle, dans les faits ce n’est pas si éloigné d’en
France.
Le droit administratif c’est le droit de l’administration qui, au sens matériel, a pour vocation
de servir l’État et qui, au sens organique, désigne l’ensemble des organes qui participent à
l’action administrative : c’est donc l’ensemble des personnes qui composent les institutions.
Le droit administratif c’est aussi le droit de l’activité administrative (arrêt Blanco, 1973).
Quand est-ce qu’on applique le droit administratif ou le droit privé ? Selon les époques cela
évolue, particulièrement aujourd’hui, car l’action de l’administration prend des formes de plus
en plus différentes (coexistence de fonctionnaires et de contractuels de droit privé…).
L’intérêt est donc de savoir à quelles situations ce droit s’applique. Il peut s’appliquer à des
personnes de droit privé auxquelles une mission d’intérêt général a été confiée. L’intérêt
général a une définition changeante : le droit d’aller et venir et le respect du secret médical
ont pu être qualifiés d’intérêt général jusqu’à la pandémie de COVID-19.
Pour accomplir leurs missions d’intérêt général, les personnes publiques mais également
des personnes privées vont être investies par la loi ou la constitution de prérogatives de
puissance publique (comme le monopole de la contrainte légitime). L’utilisation de ces
prérogatives de puissance publique, puisque la France est un État de droit, est placée sous
le contrôle du juge administratif et, dans certains cas, du juge judiciaire : c’est le principe de
légalité (tout le monde est soumis à la loi, au droit). La particularité est que le juge qui juge
l’administratif est un juge particulier : le juge administratif. Le contrôle va être exercé en
vertu du droit administratif.
Section 1 : La séparation des autorités administratives et judiciaires
En France, la séparation est plus claire que dans d’autres pays (statuts différents entre
juges administratifs et judiciaires…). Au sommet de ces deux juridictions il y a le conseil
d’Etat pour l’administratif et la cour de cassation pour le judiciaire. Il convient donc d’en
comprendre l’origine dans l’histoire et le droit.
Paragraphe 1 : Les sources historiques
A. L’Ancien Régime
Le droit administratif ne jaillit pas à la Révolution Française. Il existe déjà dans l’Ancien
Régime, même de manière moins développée. Dès le Moyen Age, il y a des règles qui
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,organisent les activités publiques, qui protègent les activités privées et qui survivront à 1789.
Ce droit administratif, on le voit, notamment, par l’existence d’une Chambre des comptes qui
regarde l’argent public et sa circulation (utilisation, récolte de l’impôt…) et notamment la
Chambre de l’échiquier permet de contrôler l’emploi des denier public (le nom vient de cette
juridiction itinérante qui allait à la rencontre des personnes qui utilisaient les deniers publics).
On peut également penser à tout ce qui concerne les travaux publics, la construction des
routes auxquels s’appliquent un droit spécifique ou encore le droit qui s’applique aux
relais de poste (qui assure la cohésion du territoire). Enfin, les haras, les chevaux, et leur
gestion, vitaux pour l’existence d’une armée de l’État, étaient soumis au droit public.
Ce droit, qu’on commence à appeler administratif à la veille de la Révolution Française,
cherche à protéger, à faire que l’État fonctionne mieux de ses fonctions régaliennes. Mais
cet État d’Ancien Régime est chrétien, catholique. Donc on ne parle pas d’intérêt général
mais de bien commun. C’est différent en ce sens que le bien commun est l’idée qu’on
appartient tous à une même communauté (ici catholique chrétienne) et, lorsque le roi agit,
est là pour mettre en œuvre la volonté de dieu (principe de bon gouvernement), et si ce
principe est mis en œuvre, le roi, qui est le bras de dieu, réalise cette communauté
chrétienne au sein du royaume.
Il existe des textes, notamment un, l’Édit de Saint-Germain de 1641 adopté par Richelieu
« Très expresses inhibitions et défenses » aux corps judiciaires « de prendre à l'avenir
connaissance d'aucunes affaires qui peuvent concerner l'État, l'administration et le
gouvernement d'icelui que nous réservons à notre seule personne ». Ainsi, les corps
judiciaires n’ont pas le droit de se saisir de l’administration : on a donc déjà cette idée de
dualité d’ordre juridictionnelle. Cette interdiction va être renouvelée par un arrêt du conseil
du roi du 8 juillet 1661 qui interdit aux cours de justice de s’occuper des litiges d’ordre
administratif.
Il y a déjà un corps qui juge les affaires administratives, ce sont les parlements (= cours de
justice, pouvoir judiciaire). Le roi a à sa disposition le conseil du roi, c’est une cinquantaines
de personnes avec à sa tête le chancelier (il dirige l’administration royale), en dessous il y a
les conseillers du roi au nombre de 20 environ ce sont les chefs des administrations et
encore en dessous il y a des maîtres des requêtes. Ces conseillers sont compétents pour
conseiller le roi dans différents domaines mais aussi pour juger les affaires de contentieux
administratifs.
B. La révolution
La révolution adopte des textes.
La loi des 16 et 24 août 1790 consacre les séparations fonctionnelles de l’administration et
de la justice : la justice n’a pas le droit de se mêler de l’administration. Cette loi dit « les
fonctions judiciaires sont distinctes et demeurent séparées des fonctions administratives.
Les juges ne pourront, à peine de forfaiture, troubler de quelque manière que ce soit les
opérations des corps administratifs, ni citer devant eux des administrateurs pour raison de
leur fonction. ». On appellera ça plus tard la conception française de la séparation des
pouvoirs.
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,Un autre article interdit aux administrateurs d’empiéter sur les fonctions judiciaires : « Les
assemblées administratives observeront d’abord qu’elles ne sont chargées que de
l’administration, qu’aucune fonction législative ou judiciaire ne leur appartient et que toute
entreprise de leur part sur l’une ou l’autre de ces fonctions introduirait la confusion des
pouvoirs qui porterait l’atteinte la plus funeste aux principes de la constitution. ».
Ces textes fondent une séparation stricte.
Revenons sous l’Ancien régime :
Le 3 Mars 1766, 23 ans avant la Révolution Française, a lieu une crise. Sous l’Ancien
Régime, il y a ce qu’on appelle des Parlements (environs un par province) en plus du
Parlement de Paris, qui est aussi le Conseil du roi. Ces Parlements sont en réalité des cours
de justice. Il y a évidemment une hiérarchie judiciaire, mais au-dessus il y a ces Parlements
chapeautés par le Parlement de Paris. Ils essaient de prendre toujours plus de pouvoir, et
vont se transformer en contre-pouvoir à l’égard du roi au même titre que l’Église, les
corporations (compagnons du devoir…) qui ont leurs règles de droit et qui n’acceptent pas
que la couronne légifère à leur égard.
Ces Parlements vont s’ériger contre la couronne notamment car à l’intérieur se trouvent des
grandes familles. On ne sert pas que l’État mais aussi la famille, avec une tradition. Ils vont
alors s’ériger en défenseurs des particularismes provinciaux. Si les normes du droit sont en
contradiction avec le droit de la province, cela crée des problèmes d’application. Enfin, il y a
la vénalité des charges : en plus de conditions d’examens difficiles, on doit aussi payer l’État
pour exercer la fonction de juge au sein d’un Parlement. Par cet office, cela va contribuer à
l’indépendance de ces parlements. Pour affirmer leur indépendance, ils usent trois
techniques juridiques :
- Le droit d’enregistrement : Ce droit d’enregistrement est une pratique qui a pour but
de vérifier la concordance d’un édit ou d’une loi, ou d’une ordonnance avec le droit
antérieur et avec les privilèges et les coutumes de la province. Parfois, un édit qui
était pris pour tout le royaume, se retrouvait donc appliqué qu’à certaines provinces,
ce qui diminue donc le pouvoir du droit. Au départ, ce pouvoir était symbolique, et
petit à petit il a été utilisé pour affirmer le caractère de contre-pouvoir des
parlements.
C’est aussi l’enregistrement par rapport au droit en vigueur dans la province en
question, comme les Flandres, la Provence. Ce droit spécifique on l’appelle les
libertés provinciales. Ces provinces sont, en effet, ajoutées au royaume de France
sous condition qu’elles gardent leur liberté. Ce pouvoir est donc utilisé contre la
monarchie pour en bloquer les réformes. Or, la Monarchie, sous Louis XV, essaie de
se moderniser, se libéraliser et d’améliorer l’efficacité de l’action administrative et ce
sont les parlements de province qui ont limité ces réformes. Elles ont donc eu l’image
de cours conservatrices.
- Le droit de remontrance : Au moment de l’enregistrement, les parlements
enregistrent mais peuvent aussi contester devant le roi l’application du droit. C’est
donc le droit de contester le droit et les édits du roi s’ils sont jugés contraires aux
intérêts du peuple ou aux lois fondamentales du royaume (équivalent de la
constitution mais non organisée en un seul texte) comme les règles de dévolution de
la couronne ou l’inaliénabilité de la couronne. Cela permet d’attirer l’attention du roi
sur l’illégalité d’un édit. Le droit de remontrance est un outil de dialogue.
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, - Les arrêts de règlement : On en a des traces même dans le droit positif actuel, à
l’article 5 du code civil actuel. Les parlements de province de l’Ancien Régime
rendent des jugements sur un conflit. Le rôle du tribunal est de trancher le conflit
entre les deux parties, dans un lieu donné, à un moment donné. Les parlements de
l’Ancien Régime n’ont pas le pouvoir de faire la loi (c’est le rôle du Conseil du roi). Au
lieu de rendre un arrêt, il pourrait le rendre en des termes très généraux, il va se faire
non pas juge mais jurislateur : à la fois juriste et législateur. Pour lui, c’est un moyen
de se transformer en un petit parlement législatif de province. Cette manière de
procéder, on va dire que les parlement rendent des arrêts de règlement. L’article 5 du
Code Civil est un écho à cette manière de procéder : « Il est défendu au juge de
prononcer par voie de disposition générale et réglementaire aux les causes qui leurs
sont soumises ».
Cela donnera lieu au discours du 3 Mars 1766, le discours de la Flagellation, prononcé par
Louis XV, qui essaie de reprendre la main sur les Parlements de Province.
« Ce qui s’est passé dans les parlements de Pau et de Rennes ne regarde pas les autres
parlements ; j’en ai usé à l’égard de ces deux cours comme il importait à mon autorité, et je
n’en dois rendre compte à personne. »
« Je n’aurais pas d’autres réponses à faire à tant de remontrances qui m’ont été faites à ce
sujet, si leur réunion, l’indécence du style, la témérité des principes les plus erronés et
l’affectation d’expressions nouvelles pour les caractériser, ne manifestaient les
conséquences pernicieuses de ce système d’unité que j’ai déjà proscrit et qu’on voudrait
établir en principe, en même temps qu’on ose le mettre en pratique. »
« Je ne souffrirai pas qu’il se forme dans mon royaume une association qui ferait dégénérer
en une confédération de résistance le lien naturel des mêmes devoirs et des obligations
communes, ni qu’il s’introduise dans la Monarchie un corps imaginaire qui ne pourrait qu’en
troubler l’harmonie. »
Ce « traumatisme », on le ressent car depuis 1789, aucune Constitution ne parle de pouvoir
judiciaire. Le Titre sur la justice de la Constitution de 1958 s’intitule « de l’autorité judiciaire».
Paragraphe 2 : Les sources juridiques
A. L’interprétation de la séparation
Cette séparation est propre à la France. Si le juge judiciaire juge les actes de
l’administration, il porte atteinte à la séparation des pouvoirs.
L’administratif doit être indépendante du judiciaire.
D’où la nécessité de posséder un ordre de juridiction propre afin de permettre à
l'administration de ne pas être jugé par le juge judiciaire ce que résume cette citation de
Henrion de Pansey « Juger l’administration, c’est encore administrer ». Pour lui le juge
judiciaire ne peut pas bien juger l’administration car elle est spéciale, elle est là pour mettre
en œuvre l'intérêt général, elle a des prérogatives de pouvoir public, pour bien la juger il faut
la connaître.
Aujourd’hui les membres des juridictions administratives n’ont pas le même statut que les
membres des juridictions judiciaires car ils sont membres de l’administration, ils sont
fonctionnaires. Cette vision va déboucher sur la création d’un ordre de juridiction propre : le
Conseil d’État créé le 22 frimaire an VIII (1800).
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