Publiek management – lessen
Inleiding........................................................................................................ 5
Opbouw........................................................................................................................ 5
Cursusmateriaal........................................................................................................... 5
Evaluatie....................................................................................................................... 5
Les 1: Scientific Management en Science of Administration, en de
tegenbeweging.............................................................................................. 6
Scientific managament.................................................................................................... 6
Op weg naar scientific management............................................................................6
Frederick Taylor............................................................................................................ 6
Principes....................................................................................................................... 6
Technieken gebruikt in scientific management............................................................8
Kritieken op Scientific Management.............................................................................9
Science of Administration................................................................................................ 9
Science of Administration – wie?..................................................................................9
Principes van de Science of Administration................................................................10
Samenvattend............................................................................................................ 10
Aanval op het Taylorisme.............................................................................................. 11
Human Relations-benadering........................................................................................11
De Hawthorne experimenten......................................................................................11
Illumination studies.................................................................................................... 12
Test relay assembly room experiments......................................................................12
The interviewing program........................................................................................... 12
Bank Wiring Test Room.............................................................................................. 12
Formele en informele organisatie...............................................................................13
Uitgangspunten Human Relations beweging..............................................................13
Onderzoeksbenadering............................................................................................... 13
Human relations in de praktijk....................................................................................13
Een verder afkalven van het ‘one best way’ idee.......................................................14
Verder in deze cursus.................................................................................................... 14
Les 2: Het Weberiaans bureaucratiemodel.....................................................15
Science of Administration in de bestuurskunde.............................................................15
Achtergrond.................................................................................................................. 15
Over Max Weber............................................................................................................ 15
Nieuwe rol/positie van de ambtenaar............................................................................16
Nieuwe organisatievormen en – principes.....................................................................16
Voordelen van het Weberiaans model...........................................................................16
Dysfuncties en beperkingen van het traditionele model...............................................17
1
, Wat zijn ideaaltypen?.................................................................................................... 17
Het bureaucratie-ideaaltype..........................................................................................17
Statuut Camu............................................................................................................. 18
Gevolgen voor bestuurskundig onderzoek....................................................................18
Les 3: Nieuw Publiek Management................................................................19
Naar ‘New Public Management’.....................................................................................19
Waarom groei van de overheid?.................................................................................19
Analyse van het probleem - William Niskanen............................................................19
Bureau shaping (Patrick Dunleavy, 1991)...................................................................20
Principal-agent probleem............................................................................................ 20
Theoretische achtergrond............................................................................................. 21
I. Ideeën..................................................................................................................... 21
II. Rol van de overheid................................................................................................ 21
III. Mensbeeld............................................................................................................. 21
IV. Politieke opvatting................................................................................................. 22
Kenmerken (Hood 1991)...............................................................................................22
Vier groepen innovaties................................................................................................. 22
1) Managers en overheidspersoneel...........................................................................22
2) Prestatiemeting...................................................................................................... 23
3) Klantgerichtheid..................................................................................................... 23
4) Autonomisering, decentralisering en agentschappen.............................................23
Les 4: Management van organisatiestructuur en organisatiedesign................25
Eenvoudige structuur.................................................................................................... 25
Organisatiestructuur...................................................................................................... 27
Organisatieontwerp: Hoe organisaties coördineren en controleren?.............................28
Onderdelen van een organisatie....................................................................................28
Coördinatie en controle (Mintzberg)..............................................................................29
Organisatieconfiguraties............................................................................................... 30
1) Eenvoudige structuur............................................................................................. 30
2) Machinebureaucratie.............................................................................................. 31
3) Professionele bureaucratie.....................................................................................32
4) Divisiestructuur...................................................................................................... 33
5) Adhocratie.............................................................................................................. 34
6) Missionaire organisatie........................................................................................... 35
Overzicht van de configuraties...................................................................................35
Organisatieconfiguraties............................................................................................. 36
Trekkrachten in de configuraties................................................................................36
Controle en organisatieconfiguratie............................................................................37
Spanningen................................................................................................................... 37
Les 5: Management van mensen en organisatiecultuur..................................39
Overheidspersoneel....................................................................................................... 39
2
, Ambtenaren tellen...................................................................................................... 39
Maar let op................................................................................................................. 39
Waarom een ambtenarenstatuut?..............................................................................39
Statutaire vs contractuele tewerkstelling...................................................................40
Federale overheid – ambtenaren vs contractuelen, koppen.......................................40
Regionaal.................................................................................................................... 40
Provinciaal en lokaal (2017).......................................................................................41
Carrière- vs positiesysteem........................................................................................41
Normalisering rechtspositie?......................................................................................43
HRM............................................................................................................................... 44
Wat is HRM?............................................................................................................... 44
Personeelsmanagement vs. HR..................................................................................44
Het klassieke model van HRM en prestaties...............................................................44
Talent en talentmanagement.....................................................................................45
Evaluatie..................................................................................................................... 46
Motivatie..................................................................................................................... 46
Sectorvoorkeuren....................................................................................................... 46
Overheid als modelwerkgever?.....................................................................................47
Vrouwelijke topambtenaren........................................................................................ 47
Streefcijfers diversiteit Vlaamse Overheid..................................................................48
Representatieve bureaucratie....................................................................................48
Individualisering en flexibilisering...............................................................................49
Organisatiestructuur vs. Cultuur....................................................................................49
Niveaus van cultuur: zichtbaar vs niet-zichtbaar........................................................49
Socialisatie................................................................................................................. 51
Les 6: Management van strategie en financiën..............................................52
Wat is strategie?............................................................................................................ 52
Strategisch management.............................................................................................. 52
Proces van strategisch management..........................................................................52
3 problemen met traditionele strategiedenken (Mintzberg)..........................................58
Strategietypes............................................................................................................... 58
Strategie en beleidstheorie........................................................................................... 59
Hoe beleidstheorie reconstrueren?.............................................................................60
Koppeling strategie aan de financiële cyclus.................................................................61
De beleidscyclus......................................................................................................... 61
De financiële cyclus.................................................................................................... 62
Voortrollende cycli binnen de overheid......................................................................62
Wat zullen we gaan doen? begroting.........................................................................63
Wat doen we? Wat is er aan het gebeuren? boekhouding.........................................67
Wat is er gebeurd? audit........................................................................................... 68
Les 7: Gastcollege – Departement Kanselarij en Buitenlandse Zaken (DKBUZA)
................................................................................................................... 71
Wie ben ik?.................................................................................................................... 71
3
, Wat doet DKBUZA?........................................................................................................ 71
Wat doet een Kanselarij?............................................................................................ 71
Waarom een Buitenlands Beleid voor Vlaanderen?....................................................71
Vlaanderen in een oogopslag.....................................................................................71
Juridisch kader............................................................................................................ 71
Opdracht SG.................................................................................................................. 72
Beleid én organisatie.................................................................................................. 72
Strategie en management.............................................................................................72
Strategie..................................................................................................................... 72
Management.............................................................................................................. 73
Q&A............................................................................................................................... 74
Les 8: Street Level Bureaucrats....................................................................75
Vraagstukken................................................................................................................ 75
Boek Lipsky (1980)..................................................................................................... 75
Street-level bureaucrats definitie..................................................................................75
Discretie en interactie................................................................................................ 75
Werkomstandigheden................................................................................................... 76
Ambtenaar en management.......................................................................................... 76
Conclusie....................................................................................................................... 77
Les 9: Management van Netwerken...............................................................78
Tot nu toe: focus op organisaties, maar….....................................................................78
Netwerkmanagement.................................................................................................... 79
Wicked problems........................................................................................................ 80
Soorten netwerken........................................................................................................ 81
Taak........................................................................................................................... 82
Manier van samenwerken........................................................................................... 82
Structuren.................................................................................................................. 83
Uitdagingen van een netwerk.....................................................................................85
Examen........................................................................................................ 87
4
,Inleiding
Opbouw
Kennismaking met basiskenmerken van management in de publieke sector
Aandacht voor:
o Theorieën over overheidsmanagement
o Instrumenten voor overheidsmanagement
o Praktijken
Cursusmateriaal
Reader
o Toledo of Politika
o Leerstof!
o Klassieke teksten
o Samenvattende teksten
Slides
Lesopnames
Evaluatie
Schriftelijk examen, gesloten boek.
1. Identificatievragen: Antwoord bestaat uit een korte omschrijving of definitie van
een concept of naam
2. Kennisvragen: Met deze vragen wordt nagegaan of de studenten theoretische
inzichten en verbanden kunnen weergeven maar ook kunnen analyseren,
synthetiseren en evalueren.
3. Toepassingsvragen (eigen voorbeeld, of analyse van case, artikel, cijferdata):
Deze vragen gaan na of studenten de leerstof kunnen toepassen. Er wordt
gevraagd om zelf één of meerdere voorbeelden te bedenken of er wordt gevraagd
om de theorie toe te passen op cijferdata, een case of een artikel.
4. Stellingvragen: Met deze vragen wordt getoetst of de studenten de leerstof
kunnen omzetten in een argumentatie voor of tegen een bepaalde stelling
5
,Les 1: Scientific Management en Science of Administration, en de
tegenbeweging
Scientific managament
Op weg naar scientific management
Industrialisering, nieuwe organisatiepraktijken en –ideeën
o Van ambachtslieden & thuisnijverheid naar fabrieken
o Adam Smith, 1776, An Inquiry into the Nature and Causes of the Wealth of
Nations
Beschrijving van wat hij zag gebeuren
Speldenfabriek: proces van speldenmaken is veranderd; vroeger
één persoon die gespecialiseerd was in spelden maken en die van a
tot z maakt tot nu heel wat mensen samenbrengen en die elks een
deel van het proces toewijzen
Taakverdeling maakt dat de productie toeneemt taakspecificatie
De individuele medewerkers zijn snel opgeleid want slechts één
enkele handeling uitleggen
Opkomst van nieuwe organisatiemodellen die ervoor zorgen dat
productie toeneemt
Gevolg: nieuwe organisatiestructuren
Frederick Taylor
Frederick Taylor (1865-1915)
o Op zoek naar manieren om organisaties zo effeciënt mogelijk te
organiseren
O.a. ingenieur bij Midvale Steel Company, nog later consultant
The principles of scientific management (1911)
o Er is voor elke organisatie één beste organisatievorm voor efficiëntie
Shop Management
o = het management van de werkvloer
o Hoe inrichten zodat je efficiënt te werk kan gaan?
Eerste ‘managementgoeroe’?
o Bedrijven helpen met efficiënte organisatievormen
o Bv. Ford
Principes
I. Organisatie
Positivistische wetenschapsopvatting: wereld van organisatie begrijpen door
observatie en meting
Zoektocht naar universele wetmatigheden
o ‘wetenschappelijkheid’ gebaseerd op een gedisciplineerde bestudering van
processen
o Wat is de meest efficiënte methode of de ‘one best way’ van organiseren
Bureaucratisering als oplossing voor productiviteitsverhoging
o Standaardisering = alles op exact dezelfde manier maken steeds
exact hetzelfde resultaat
6
, o Taaksplitsing = splitsen van taken in kleine onderdelen, die snel,
repetitief en efficiënt worden uitgevoerd
Pas mogelijk na standaardisering
Voordeel: expertise wordt opgebouwd
Organisatieprincipes:
1. Scheiding van denken en doen
o Arbeider moet niet te veel zelf nadenken
o Arbeider moet slechts plan uitvoeren
o Planner die het plan opstelt => efficiënt
~ manager
2. Onderscheid tussen planning/ontwerp/management en uitvoering/arbeider
3. Organisatie van het werk is de verantwoordelijkheid van de manager, niet van de
individuele arbeider
4. Ontkoppeling van de taak of het werk en de vaardigheden en kennis van de
arbeider
5. Wetenschappelijke selectie en training van arbeiders. De juiste persoon op de
juiste plaats
6. Laat training niet over aan de arbeider zelf
II. Management
Intensieve controle door het management op elk aspect van het werk
‘Management by exception’
Geen leiderschap, maar systematisch management
o Dagelijkse aansturing en opvolging
Verschillende soorten supervisie
Focus op design van individuele jobs, minder op de inrichting van de totale
organisatie
o Hoe één enkele taak efficiënter organiseren?
o Weinig aandacht voor organisatie als geheel
o efficiënt organiseren van alle kleine onderdelen zorgt voor efficiënt
geheel
Universeel, dus zowel van toepassing op private als op publieke sector
III. Mensbeeld
Mensopvatting: mens is een rationeel-economisch wezen
o Werken slechts om geld te verdienen
o Arbeider zal stomme taken uitvoeren zolang er genoeg voor wordt betaald
Bv. Ford-fabrieken hoog salaris
Management adhv. belonen, en eventueel controle, straf en dwang
Arbeider vooral gemotiveerd door salaris
Maximaliseren van de output door financiële aanmoediging en door afdwingen van
regels
Hogere productiviteit leidt tot hogere remuneratie, en dus minder conflicten
Specifieke instructies verminderen sociale conflicten
o Harmonieuze organisaties door duidelijke afspraken
=> Cynisch mensbeeld, maar Taylor zelf zag het eerder als een win-win situatie
voor zowel de fabriek (resultaat) als arbeider (loon)
7
, o MAAR kreeg kritiek van vakbonden en had zeer rechtse politieke
opvattingen
Technieken gebruikt in scientific management
Als je een proces wil optimaliseren moet je eerst begrijpen hoe een proces eruitziet.
Iemand gaat op de werkvloer taken observeren en timen.
Time & motion studies: als je een proces wil optimaliseren moet je eerst
begrijpen hoe een proces eruitziet iemand gaat op de werkvloer taken
observeren en timen
Formulierendesign: hoe een formulier zo ontwikkelen dat elke ambtenaar het
begrijpt en ze geen foute maken?
Instructiekaarten
Symmetrie & standaardisering: twee handen vrij
Routing systeem: hoe zorg je ervoor dat onderdelen op exact dezelfde tijd
toekomen op de lopende band? + stock zo goed mogelijk voorspellen zodat
verspilling wordt tegengaan?
Ergonomie: manier waarop je staat of zit zodat je minder snel moe wordt. Wat is
de optimale inrichting van de werkplek waardoor de arbeider niet moe wordt? Vb/
stoelen, hefbomen, …
Opsporen van verspilling: geldt ook voor de overheid; onnodige vertragingen
dubbele duplicaties
Differential Rate system: komt overeen met stukloon maar hoe meer je werkt,
hoe hoger het stukloon. Bv. extreem snel: 15 euro per bakje vs. zeer traag: 10
euro per bakje
Single purpose tools: elk apparaat heeft één doel zodat er geen tijd wordt
verspild aan het aanpassen van de tool. Bv. in plaats van vervangen van boor voor
verschillende maten, 1 boor per maat
Gantt-diagrammen
Henry Gannt werkte met Frederick Taylor
Taken afgezet tegen tijd
Niet uitgevonden door Gannt, heeft wel de toepassing ervan geoptimaliseerd
Door Gantt gebruik als diagnosetool, niet zozeer als planningstool
o Om het productieproces in kaart te brengen en analyseren voor eventuele
overlappingen
o Bv. Wat zijn lange taken? Wat zijn korte taken?
8
, Kritieken op Scientific Management
1) Effect op medewerkers
o Abstrahering van het werk, en vervreemding van de arbeider van zijn werk
(cf. Marx)
o Arbeider voelt zich niet verantwoordelijk voor het eindproduct
o McDonaldization
o Stopwatch system gezien als denigrerend => stakingen
o Ondemocratisch?
2) Effect op producten en diensten
o Gebrek aan innovatie?
Innovaties ontstaan wanneer iemand van het plan afwijkt niet
mogelijk bij Taylorisme zonder straf (ontslag, minder loon, …)
bijgevolg konden ze zich moeilijk aan te passen aan grote
maatschappelijke hervormingen. Ze moesten namelijk alle
stappenplannen aanpassen en iedereen opnieuw inlichten.
Bv. Ford: in hun fabriek hadden ze slechts één kleur ter beschikking
wegens de standaardisering. Hun competitie kwam echter uit met
nieuwe kleuren maar Ford kon dit niet volgen. Het aanpassen van
hun proces kostte veel tijd en geld waardoor ze bijna failliet waren.
o Compartimentalisering / fragmentatie van de organisatie
Hoe zorg je ervoor dat alle taken toch samen blijven hangen?
Individuele werknemers weten niet hoe de gehele organisatie werkt
3) Te sterk vooruitgangsgeloof ?
o centrale planning jaren ’30: men was overtuigd dat de hele samenleving
planbaar was en dat er nood was aan een centrale planningsunit
Scientific Management komt tot zijn eind en Science of Administration komt op.
Science of Administration
Kijken naar organisaties als geheel en naar het samenbrengen van alle deelprocessen.
Op zoek naar een algemene managementtheorie; ondersteunen van managers in
grote organisaties
o Taylor: vooral aandacht voor arbeider
Ontwikkelen van een ‘Science of Administration’ => de wetenschap kan helpen
efficiënte organisaties te bouwen
Verschil met Taylor’s scientific management:
o Taylor keek vooral naar de kleinste eenheden van de organisatie
(individuele taken), en werkte van daaruit.
o Science of administration begint aan de top van de organisatie - van de
werkvloer naar de organisatie, het managen van organisaties en
administratieve structuren
Sterke aandacht voor formele structuren en organisatievormen
Science of Administration – wie?
Henri Fayol (1841-1925)
o Mijningenieur
o “De l’administration industrielle et générale” (1916)
9
, o Definiëerde taken van het management als plannen, organiseren,
leidinggeven, coördineren en controleren
Lyndall Urwin (industrie & militaire achtergrond)
Luther Gulick (overheid – o.a. NYBMR)
o Gulick & Urwin (1937), ‘Papers on the Science of Administration’ (brachten
de ideeën van Fayol naar de VS)
Principes van de Science of Administration
Arbeidsverdeling als basisprincipe. Streven naar organisatorische homogeniteit –
departementalisering obv:
1) Doel: bv. Deeltaken die leiden tot het voorzien van onderwijs
2) Proces: bv. Deeltaken die leiden tot lesgeven: de lesgevers worden dan
gescheiden van de bouwers van de scholen
3) Personen of zaken waarmee men bezig is: bv. Leerkrachten worden
gescheiden van lln
4) Plaats: bv. Per regio
Efficiëntie als leidend principe
Eénheid van bevel & hiërarchie
o Iedereen krijgt slechts van 1 superieur bevelen (unity of command)
voor iedereen duidelijk wie leidinggevende is
o Span of control: men gaat op zoek naar het optimale aantal lagen,
wanneer moet een team worden opgesplitst?
Expliciete rol van de “chief executive” – functiebewaking van de organisatie:
voert zelf geen taken uit maar bewaakt wat er gebeurd in de organisatie
o POSDCORB
1) Planning: wat is het grote doel van de organisatie?
2) Organizing: alle deeltaken moeten worden uitgewerkt en
gelokaliseerd binnen de organisatie
3) Staffing: personeel zoeken en opleiden
4) Directing: dagdagelijkse beslissingen nemen en orders geven
5) Coordinating: alle deeltaken en personen moeten hun werk op
elkaar afstemmen
6) Reporting: rapporten en controle van taken van werknemers
7) Budgeting: bugettering maken
Voorbeeld van span en depth of control
Samenvattend
Zoektocht naar vaste & uniforme regels, principes enz.
Op zoek naar de ‘One best way’
Nieuwe technieken vinden ingang – veel aandacht voor organogrammen,
statistieken
Systematische aandacht voor managementfuncties en managementondersteuning
10
