Resume
Samenvatting Hoofdzaken van het bestuursrecht
- Cours
- Établissement
- Book
Dit is een samenvatting van de hoofdstukken 1, 2, 3, 4, 5, 6 en 7 (m.u.v. paragraaf 7.8) van het boek 'Hoofdzaken van het bestuursrecht'
[Montrer plus]
Livre connecté
Titre de l’ouvrage:
Auteur(s):
- Édition:
- ISBN:
- Édition:
Plus de résumés pour
-
oefententamens bestuursrecht
-
alle werkgroepuitwerkingen bestuursrecht
-
Samenvatting Bestuursrecht
Vendeur
S'abonner
believer1988
Avis reçus
Aperçu du contenu
Hoofdzaken van het bestuursrechtMichiels, F. C. M. A., Blomberg, A. B., & Spaans, L. A. J. (2019). Hoofdzaken van het Bestuursrecht.
Deventer: Wolter Kluwer
Deze samenvatting bevat de hoofdstukken 1, 2, 3, 4, 5, 6 en 7 (m.u.v. paragraaf 7.8)
Hoofdstuk 1: Inleiding
1.1: Een casus
1.2: Wat is bestuursrecht?
Het bestuursrecht gaat over het openbaar bestuur, wat het openbaar bestuur doet en de relatie tussen
het openbaar bestuur en burgers. Wat is het openbaar bestuur geregeld wordt kan worden uitgedrukt
in de volgende zaken:
De organisatie van het openbaar bestuur;
De bevoegdheden van het bestuur;
De rechtsnormen waar het bestuur zich aan moet houden;
Hoe het bestuur naleving van de rechtsnormen kan bewerkstelligen;
De bescherming van burgers tegen het bestuur
De hoofdzaken van het bestuursrecht zijn dus: 'organisatie, bevoegdheden, normering, handhaving en
rechtsbescherming'. Het bestuursrecht heeft betrekking op verschillende beleidsterreinen. Er zijn
verschillende onderdelen van het bestuursrecht die ook wel bijzondere delen worden genoemd.
Voorbeelden daarvan zijn het omgevingsrecht, het huisvestingsrecht, het vreemdelingenrecht, het
bestuursrecht inzake openbare orde en veiligheid, het economisch bestuursrecht, het financieel
bestuursrecht en het socialezekerheidsrecht. Naast bijzondere delen beval het bestuursrecht ook een
algemeen deel dat voor alle delen van het bestuursrecht geldt. Dit heeft betrekking op de Algemene
wet bestuursrecht.
1.3: Het belang en de plaats van het bestuursrecht
Sinds de jaren negentig komt de kritiek op dat de bestuursrechter zaken te juridisch zou benaderen en
op de stoel van de bestuurder zit. Er ontstaat een roep om dejuridisering. Hoewel er grote behoefte is
aan vereenvoudiging van het rechtssysteem stelt een belangrijk beginsel wel dat de overheid enkel
mag handelen vanuit de wet. Om die reden is het bestuursrecht heel omvangrijk. Initiatieven om de
rechtspraak doelmatiger te maken zijn:
Door in het proces meer op het eindresultaat gericht te zijn ('finale geschillenbeslechting');
Sneller uitspraken te doen.
De bestuurswetgeving geeft veel ruimte aan het bestuur om een belangenafweging te maken in de
wijze waarop wettelijke regels worden uitgelegd. Dit is nodig om in bijzondere situaties maatwerk te
kunnen toepassen.
1.4: Nederlands bestuursrecht en Europees bestuursrecht
Het bestuursrecht in Nederland is nauw verbonden met Europees (en internationaal) bestuursrecht
(EU-recht en de mensenrechtenverdragen zoals het EVRM). Het is in sterke mate bepalend voor de
uitleg van het bestuursrecht in Nederland.
1.5: Opzet van dit boek
Hoofdstuk 2: Kenmerken van het bestuursrecht
2.1: Een casus
De Nederlandse staat moet voldoen aan de vier fundamentele eisen van de democratische rechtstaat
te weten:
wetmatigheid van bestuur;
rechterlijke controle;
machtenscheiding (wetgevende, uitvoerende en rechtsprekende macht);
eerbiedigen van grondrechten.
,Twee uitgangspunten vormen de basis van het bestuurlijke handelen te weten:
Het legaliteitsvereiste; Het bestuur dient te handelen en zich te houden aan de (democratisch
tot stand gekomen) wet;
Het specialiteitsbeginsel: Het bestuur mag bij uitvoering van de wet slechts de belangen
behartigen van degene die daarmee in de wet wordt beoogd.
2.2: Twee uitgangspunten
Wetten in formele zin zijn altijd vastgesteld door de regering en de Staten-Generaal. Het
legaliteitsvereiste vindt een belangrijke basis in de Grondwet. De aantasting van die rechten alleen
kan vanuit een wettelijke basis. Ook heeft de wetgever de opdracht om regels te stellen ter
bevordering van grondrechten. Het legaliteitsvereiste heeft een afwijkende betekenis binnen het
strafrecht. Art. 16 Gw (Grondwet) en art. 1 Sr (Wetboek van Strafrecht) stellen dat een feit pas
strafbaar is wanneer dit blijkt uit een wettelijke bepaling. Strafbaarstelling kan dus niet met
terugwerkende kracht, want het principe van rechtszekerheid stelt dat burgers van tevoren moeten
weten wat wel en niet strafbaar is.
Binnen het bestuursrechtelijke legaliteitsvereiste ligt de nadruk op de wettelijke basis van de
bevoegdheden van een bestuursorgaan. Wanneer het aan komt op bestuurlijke sancties, zijn er
raakvlakken met het strafrecht. In de Awb (Algemene wet bestuursrecht) art. 5:4 lid 1 wordt de
grondslag voor de bevoegdheid voor het opleggen van bestuurlijke sancties beschreven. In lid 2 wordt
het verbod op terugwerkende kracht beschreven.
Er bestaat wel discussie over de legaliteitseis. Het ligt voor de hand dat de overheid zonder wettelijke
grondslag (of juridisch gezegd: 'zonder geldige titel) geen inbreuk mag maken op de rechten en
vrijheden van burgers. Er is wel eens discussie over of de legaliteitsvereiste ook geldt wanneer er
sprake is van begunstiging zoals bijvoorbeeld een subsidie. Aan het verstrekken van een subsidie
zitten echter ook weer lasten verbonden (zie afdeling 4.2.4 Awb). Ook het uitbetalen van een uitkering
i.h.k.v. de sociale zekerheid is gebonden aan wettelijke bepalingen (zie art. 20 GW). Begunstiging en
belasting gaan dus hand in hand en de discussie is of hiermee niet een inbreuk wordt gedaan op de
rechten en vrijheden van burgers. Sommige stellen dat iemand die de gunst aanvaart ook de daarbij
behorende lasten aanvaart. Anderen stellen dat het aanvragen van een subsidie of uitkering niet altijd
een vrijwillige keuze is, maar soms ook gewoon bittere noodzaak. Voor het grootste deel van de
subsidies geldt wel een wettelijke grondslag (art. 4:23 Awb).
Het algemeen belang is lastig te definiëren, omdat belangen vaak op gespannen voet staan. Om die
reden worden in de wet vaak specifieke belangen beschreven om een correcte afweging te kunnen
maken welk belang in een bepaalde situatie prevaleert. De rechter mag dus slechts het belang
behartigen van degene voor wie een bepaald belang wettelijk is vastgesteld.
2.3: De structuur van de bestuursrechtelijke normstelling
Een normadressaat is een categorie mensen op wie een rechtsnorm van toepassing is. Het
normenstelsel is hiërarchisch opgebouwd. Dat wil zeggen dat de regels die op lagere bestuursniveaus
worden gemaakt niet in strijd mogen zijn met die op hogere bestuursniveaus. Rechtsregels zijn
meestal algemeen bindend, maar in sommige gevallen worden er beschikkingen afgegeven die
gelden voor individuele gevallen.
De hiërarchische opbouw van het normenstelsel is als volgt opgebouwd:
Verdragen / Secundair verdragsrecht;
Statuut;
Grondwet;
Wetten in formele zin;
Koninklijke Besluiten die regels bevatten (zoals amvb's);
Ministeriële regelingen (verordeningen);
Provinciale verordeningen;
Gemeentelijke verordeningen/waterschapsverordeningen;
Beleidsregels;
Voorschriften/verplichtingen verbonden aan een beschikking.
,Het EU-recht werkt voor een deel rechtstreeks. Dit houdt in dat het direct wordt toegepast en dat alle
nationale wetten en regels die daarmee in strijd zijn, niet geldig zijn. Wanneer het gaat over niet
rechtstreeks werkend EU-recht zal de nationale rechter aan de hand van het EU-recht invulling geven
aan het nationale recht. Het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden geeft regels voor de
onderlinge relatie met Nederland, Aruba, Curaçao en Sint Maarten. Het Statuut en de Grondwet
worden, omdat het weinig regels voor burgers bevatten, vaker tot het staatsrecht dan tot het
bestuursrecht gerekend.
Na de Grondwet komen de wetten in formele zin zoals bijvoorbeeld de Awb. Daarna komen de extern
werkende regels zoals koninklijk besluiten (KB's, besluiten waar de Staten-Generaal niet bij betrokken
wordt), ministeriële regelingen en verschillende verordeningen. Wanneer de verordeningen van
Waterschappen en gemeentes in strijd zijn met elkaar is het aan de regering om één van beiden te
vernietigen. Beleidsregels zijn regels die bestuursorganen doorgaans zelf opstellen, om een
rechtvaardige en eenduidige uitvoering van de publieke taak te bevorderen. Helemaal onderaan
komen de vergunningvoorschriften en voorschriften of verplichtingen verbonden aan andere
beschikkingen. Vergunningsregels zouden ook boven de beleidsregels geplaatst kunnen worden,
omdat beleidsregels het bestuursorgaan niet volledig binden, maar een vergunning de
vergunninghouder wel.
Er zijn ook regels die niet in de hiërarchie van normstelling te plaatsen zijn, zoals NEN-richtlijnen,
gedragscodes van Ngo’s en besluiten van internationale comités. In dit verband wordt ook wel van
hybride bestuursrecht gesproken. Binnen de hiërarchie van wetten en regels wordt ook wel gesteld
dat het normenstelsel (verticaal) geleed is. Dit betekent dat het bestaat uit meerdere onderdelen. In dit
verband wordt er van (verticale) 'gelede normstelling' gesproken.
Voordat de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in werking trad, moesten er voor één
bouwproject soms een heleboel verschillende vergunningen worden verkregen. Veel zaken worden
echter nu ondervangen in de Wabo, maar niet alles. Wel kan een procedure voor het verkrijgen van
een omgevingsvergunning vaak met de procedure voor andere vergunningen worden samengevoegd.
In geval van nood kan de wetgever ingrijpen door een aparte wet in te stellen voor een bepaalde
situatie. De Crisis- en herstelwet (Chw) biedt de mogelijkheid van versnelde besluitvorming in geval
van nood.
2.4: De Algemene wet bestuursrecht
2.4.1: Algemeen
In 1983 werd in de GW opgenomen dat er regels voor bestuursrecht moesten komen. Dit was
noodzakelijk, omdat in die tijd het bestuursrecht erg versnipperd was. De Commissie algemene regels
van bestuursrecht (beter bekend als de Commissie Scheltema) was belast met de voorbereiding
hiervan. De invoering van de Awb kent de volgende mijlpalen:
Op 1 januari 1994 traden de eerste tranches van de Awb in werking;
Op 1 januari 1998 werd de derde tranche van kracht;
De vierde tranche kwam op 1 juli 2009.
Nog steeds komen er regelmatig aanvullingen op de Awb, zoals de Wet dwangsom en beroep bij niet-
tijdig beslissen, de Wet bestuurlijke lus Awb of de Wet terugvordering staatssteun. De Awb begint met
definitiebepalingen en gaat van algemeen naar bijzondere wetgeving. De eerste twee hoofdstukken
zijn het meest algemeen. Inhoudelijke en procedurele regels worden uitgewerkt in hoofdstuk 3. In de
hoofdstukken 4 t/m 10 worden normen gegeven voor een aantal specifieke soort besluiten zoals:
'beschikkingen, subsidiebesluiten, beleidsregels en (besluiten m.b.t. bestuursrechtelijke
geldschulden)'. Hoofdstuk 6 gaat over bezwaar en beroep, hoofdstuk 7 en 8 gaan over specifieke
vormen van rechtsbescherming. Hoofdstuk 9 heeft betrekking op klachtbehandeling.
De Awb kan worden gezien als een aanbouwwet, omdat de wet voortdurend in ontwikkeling is. Doelen
van de invoering van de Awb waren:
Het uniformeren van de wet- en regelgeving door invoering van veel algemeen recht;
Het vereenvoudigen van het bestuursrecht door veel gelijkluidende bepalingen op te stellen;
, Normen die in de rechtspraak ontwikkeld zijn wettelijk vastleggen;
Een gelijkwaardige relatie tussen bestuur en burgers te bewerkstelligen.
2.4.2: Relatie tot andere wetgeving
Wanneer wordt gekeken naar de wijze waarop de Awb richtinggevend is aan andere (lagere) vormen
van wetgeving, kunnen vier manieren worden gedefinieerd:
Dwingend recht: Bij het dwingend recht kan niet worden afgeweken van de algemene regels
in de Awb. Wanneer er echter in andere wetten in formele zin wordt afgeweken van het
dwingende recht in de Awb geldt de regel dat bijzondere wetgeving boven algemene
wetgeving gaat. De wetgever probeert echter het afwijken van de algemene wet in de Awb
zoveel mogelijk te voorkomen;
Regelend recht: Bij regelend recht wordt het afwijken van de hoofdregel in lagere wetgeving
nadrukkelijk toegestaan;
Aanvullend recht: Op andere niveaus van wetgeving mag bij aanvullend recht van de
bepalingen in de Awb worden afgeweken. Als echter wet- en regelgeving op een ander niveau
ontbreekt, gelden de regels in de Awb;
Het facultatief recht is van toepassing, wanneer die door een bestuursorgaan van toepassing
is verklaard. Het facultatief recht heeft betrekking op de uniforme openbare
voorbereidingsprocedure (art. 3:10 Awb afdeling 3.4).
2.5: Het begrip besluit
In art. 1:3 lid 1 Awb wordt een besluit gedefinieerd als: "een schriftelijke beslissing van een
bestuursorgaan, inhoudende een publiek rechtelijke rechtshandeling." Daarbij moet wel duidelijk zijn
dat aan het beslissingskarakter geen twijfel kan ontstaan. Zo kunnen argumenten voor een bepaald
standpunt, een waarschuwingsbrief of een voorgenomen besluit niet als besluit worden aangemerkt.
In de Awb wordt uitgegaan van het schriftelijkheidsvereiste vanuit bewijstechnisch oogpunt. Dit begrip
kan ruim worden gezien. Het gaat over het vastleggen van een besluit in schrifttekens. Op dit op
papier of elektronisch is, maakt niet uit. Enkel de besluiten van bestuursorganen (art. 1:1 Awb) worden
gezien als besluiten. Bij een besluit moet sprake zijn van een publiekrechtelijke handeling door het
daartoe bevoegde bestuursorgaan.
Een rechtshandeling is een handeling met een beoogd rechtsgevolg. Rechtshandelingen van
bestuursorganen zijn erop gericht om verandering aan te brengen in: 'rechten, plichten en
bevoegdheden'. Het gaat dan om de gevolgen van een rechtshandeling ten aanzien van partijen
buiten het bestuursorgaan. Het veranderen van mandaat van een tot het bestuursorgaan behorende
ambtenaar is dus geen rechtshandeling in het kader van de Awb. Een beslissing die betrekking heeft
op een ander bestuursorgaan is dan wel weer een rechtshandeling, omdat het naar buiten gericht is.
Toch kunnen ook andere feitelijke handelingen een rechtsgevolg hebben. Feitelijke handelingen
hebben geen beoogd rechtsgevolg, maar kunnen wel een rechtsgevolg hebben. Om die reden kunnen
ze als rechtsfeiten worden aangemerkt.
Vanuit het voorgaande kunnen er drie soorten handelingen worden beschreven:
Feitelijke handelingen zonder rechtsgevolg;
Feitelijke handelingen met een onbedoeld rechtsgevolg;
Rechtshandelingen met een beoogd rechtsgevolg.
Een rechtshandeling moet wel een publieke rechtshandeling zijn om als besluit te kunnen worden
aangemerkt. Wanneer een besluit vatbaar is voor beroep, kan er van een appellabel besluit worden
gesproken.
Het besluitbegrip wordt wel eens ruim uitgelegd wanneer de bestuursrechter van mening is dat hij in
een bepaalde kwestie in feite de bevoegde rechter zou moeten zijn. De bestuursrechter mag namelijk
alleen een oordeel geven als er sprake is van een besluit. In dat licht wordt er wel eens van een
strategisch besluitbegrip gesproken. Dit kan worden ingegeven door het feit dat vanuit
rechtsbescherming van partijen het wenselijk wordt geacht dat een beslissing als besluit wordt
aangemerkt.
,2.6: Openbaarheid van bestuur
In een democratische rechtstaat en ook binnen de Europese Unie geldt dat informatie openbaar moet
zijn. Er kunnen veel argumenten zijn om bepaalde informatie niet aan de grote klok te hangen zoals
bedrijfseconomische belangen, veiligheidsbelangen, privéaspecten en het feit dat bestuurders in
beslotenheid tot besluitvorming kunnen komen. Er zijn veel regels m.b.t. geheimhouding waarbij er
een onderscheid bestaat tussen
Verdragen, wettelijke regelingen en beleidsregels: Als iedereen geacht wordt de wet te
kennen, moet de wet op bekend zijn. Dit wordt onder anderen geborgd in de
Bekendmakingswet (wetten en rijksregelingen), organieke wetten (voorschriften van
gemeenten, provincies en waterschappen) en de Awb;
Vergaderingen: De openbaarheid van vergaderingen van de Eerste en de Tweede Kamer zijn
in het reglement van orde geregeld en in andere organieke wetten;
Informatie: Ook zijn er wetten die de openbaarheid van informatie regelen zoals de Wet
openbaarheid van bestuur (Wob), maar er zijn ook regels die de invloed van de Wob weer
inperken.
Wanneer wetten "organiek" worden genoemd, hebben zij betrekking op organen en de organisatie van
de Staat. De Wob draagt de overheid op om burgers gevraagd en ongevraagd te informeren. Wat in
Nederland in de Wob is geregeld, wordt in Europa geregeld via de Verordening inzake de toegang van
het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie
Een dergelijk verzoek om informatie kan worden geweigerd als er sprake is van een absolute
weigeringsgrond zoals beschreven staat in art. 10 lid 1 en 2 Wob. Dan zijn er nog relatieve
weigeringsgronden waarbij het belang van degene die informatie vraagt niet opweegt tegen andere
belangen die door het prijsgeven van informatie mogelijk geschaad worden. De aanvrager van
informatie hoeft geen reden op te geven voor het opvragen van informatie. Het is echter in het
verleden gebeurd dat burgers een heleboel Wob-verzoeken indienden, met als enige doel om
dwangsommen te eisen wanneer het Wob-verzoek niet tijdig werd afgehandeld. Mede hierom er de
Wet ter voorkoming misbruik Wob in het leven geroepen. Sinds 2012 loopt er een initiatiefvoorstel om
de Wob te vervangen door de Wet open overheid. Deze wet beoogd verdergaande openbaarheid van
informatie en het bevorderen van de virtuele informatiehuishouding.
,Hoofdstuk 3: De organisatie van het openbaar bestuur
3.1: Een casus
3.2: Het openbaar bestuur
Op bestuurlijk niveau zijn er veel verschillende bestuurlijke organen waarvan de wetten en regels niet
los van elkaar te zien zijn. In het Nederlandse staatsbestel wordt veel aandacht geschonken aan de
decentralisatiegedachte. Het bestuur wordt bij voorkeur zo laag mogelijk in het staatsbestel belegd.
Desondanks worden er op hoger niveau wel bindende aanwijzingen gegeven. Dit zijn de taken en
kaders vanuit hogere overheden waar lagere overheden aan gebonden zijn. Hier wordt het principe
van de gedecentraliseerde eenheidsstaat zichtbaar.
Een openbaar lichaam is een publieke gemeenschap met een zekere democratische legitimatie. Op
grond van art. 134 GW, kan aan een openbaar lichaam verordende bevoegdheid worden toebedeeld.
Op centraal niveau is de Staat met de ministeries het openbare lichaam en decentraal zijn dit
provincies, de gemeenten, de waterschappen, de Sociaal-Economische Raad en openbare lichamen
voor specifieke beroepen zoals de Koninklijke Notariële Beroepsorganisatie en de Nederlandse Orde
van Advocaten. In art. 2:1 BW wordt rechtspersoonlijkheid toegekend aan openbare lichamen met
verordenende bevoegdheid, zodat zij aan het vermogensrechtelijke rechtsverkeer mee kunnen doen.
Het betreft in dit geval publiekrechtelijke rechtspersonen.
De organen die onder de openbare lichamen vallen hebben geen rechtspersoonlijkheid en daarbij ook
geen eigen vermogen. Tevens kunnen ze niet civielrechtelijk aansprakelijk worden gesteld. Wanneer
door de bestuursrechter een beschikking van een bestuursorgaan (het ambt) vernietigt en er ontstaat
een civielrechtelijke plicht tot schadevergoeding, moet dit worden voldaan door het openbare lichaam
waar het bestuursorgaan onder valt. Het bestuursorgaan heeft immers geen rechtspersoonlijkheid,
maar enkel bestuursrechtelijke bevoegdheid. Schade als gevolg van een onrechtmatig besluit (art.
8:88 Awb) komt dus i.h.k.v. art. 1:1 lid 4 Awb voor rekening van de rechtspersoon waar het
bestuursorgaan toe ressorteert. Het openbare lichaam is ook ontvanger van de geldelijke sancties die
de organen opleggen.
In de wet is geregeld hoe de verschillende bestuursorganen of ambten zich tot elkaar verhouden en
wat hun taakverdeling is. Het lastige is nu dat de privaatrechtelijk handelende organen van
publiekrechtelijke rechtspersonen tevens bestuursorganen (ambten) zijn, in welke hoedanigheid
zij bevoegdheden hebben om bijvoorbeeld vergunningen te verlenen en verordeningen vast te stellen.
Deze twee petten kunnen in de praktijk wel eens leiden tot belangenconflicten.
3.3: Het begrip bestuursorgaan
Volgens art. 1:1 Awb is een bestuursorgaan een orgaan van een rechtspersoon die krachtens
publiekrecht is ingesteld (de 'a-organen') of een ander persoon of college met enig openbaar gezag
bekleed (de 'b-organen'). Verderop in art. 1 Awb worden echter ook weer uitzonderingen benoemd. Zo
zijn bijvoorbeeld de Eerste en Tweede Kamer en de onderdelen van de Raad van State die met
rechtspraak belast zijn, geen bestuursorganen. Dit omdat hun taken niet primair bestuurlijk van aard
zijn.
Voor de a-organen geldt dat de Awb onverkort van toepassing is. Voor b-organen geldt dit slechts
voor de mate waarin er openbaar gezag wordt uitgeoefend. De scope van een orgaan betreft het
vermogen om zelfstandig te kunnen functioneren op grond van de wet. Een orgaan kan dus een
persoon zijn (eenhoofdig orgaan) of een meerhoofdig orgaan zoals een college. De scope van een
orgaan betreft het vermogen om zelfstandig te kunnen functioneren op grond van de wet. Een orgaan
kan dus een persoon zijn (eenhoofdig orgaan) of een meerhoofdig orgaan zoals een college.
Een b-orgaan kan feitelijke ook een private partij zijn. Het gaat erom dat een partij de bevoegdheid
heeft om de rechtspositie van burgers eenzijdig te bepalen. Hierbij valt te denken aan een
treinconducteur die boetes mag uitdelen voor zwartrijden of een autogarage die APK-
keuringsbewijzen mag afgeven. Waar er uitkeringen of subsidies door een private instantie worden
verstrekt, is er pas sprake van een b-orgaan als de activiteiten voor tenminste twee-derde door de
overheid gefinancierd worden.
,Ook organisaties die statutair mogelijk gemaakt worden door de overheid en waar de overheid een
grote invloed op heeft door bijvoorbeeld toezicht, het benoemen van bestuursleden of het hebben van
aandelen, kunnen als bestuursorgaan worden aangemerkt. Alle handelingen van een a-orgaan zijn
publiekrechtelijke handelingen. Dit geldt niet voor b-organen.
3.4: Ambt, ambtsdrager, ambtenaar
De publiekrechtelijke taak wordt uit gevoerd door het ambt en de daarbij behorende ambten. Dit kan
één persoon zijn, maar het kunnen er ook meerdere zijn. De uitvoering van de publiekrechtelijke taken
wordt in veel gevallen niet gedaan door de ambtsdrager, maar door ambtenaren. Volgens art. 1
Ambtenarenwet (AW) gaat het hier om mensen die aangesteld zijn om te werken in de openbare
dienst. De politieke baas van een ministerie is de minister en de Secretaris-Generaal (SG) staat aan
het hoofd van de ambtelijke organisatie. Onder de SG zitten de Directeuren-Generaal die leiding
geven aan een orgaan. Daaronder heb je de directeuren en de afdelingshoofden.
Voor gemeentes geldt dat de gemeentesecretaris aan het hoofd staat van de ambtelijke organisatie.
Ook zijn er ambtenaren die eigen bevoegdheden hebben zoals toezichthouders of officieren van
justitie. Ze hebben die bevoegdheid enkel in de uitvoering van hun functie. Wanneer er sprake is van
concentratie is de minister zelf bevoegd tot bepaalde handelingen, maar kan deze ook uitbesteden
aan ambtenaren. Bij deconcentratie heeft de minister deze bevoegdheden niet, maar hij kan ze wel
uitbesteden aan een ambtenaar.
3.5: Centraal en decentraal bestuur
3.5.1: Algemeen
Bij de overheid is er sprake van centraal en decentraal bestuur. Het decentrale bestuur kan betrekking
hebben op een bepaald gebied (territoriale decentralisatie), maar ook een bepaald bestuursgebied.
Denk hierbij aan de verordenende bevoegdheid van de SER (functionele decentralisatie). Bij de
Waterschappen is sprake van een combinatie van functionele decentralisatie en territoriale
decentralisatie.
3.5.2: Het Rijk
Voor de centrale organen van bestuur, zoals de regering en de ministers zijn er geen organieke of
andere algemene wetten waar hun bevoegdheden in beschreven staan. In de Grondwet wordt daar
wel e.e.a. over beschreven zoals
art. 45 lid 3: Beslissingen nemen over het algemeen regeringsbeleid
art. 81: Wetten maken;
art. 90: De internationale rechtsorde bevorderen;
Ministers zijn tevens belangrijk bij de indiening van wetsvoorstellen (art. 82 GW) en de vaststelling van
amvb's (art. 89 GW). In de Comptabiliteitswet 2016 worden regels gegeven over de begroting van
ministeries, schatkistbeheer en de uitgaven van ministeries.
3.5.3: De gemeente
De organisatie van de gemeente is bij wet in de Gemeentewet geregeld. De gemeenteraad wordt
eens in de vier jaar door de inwoners gekozen en staat aan het hoofd van de gemeente (art. 147 en
art. 149 Gemeentewet). Daarnaast is er een college van B&W. Aan de hand van het aantal inwoners
wordt de grote van de raad en het college bepaald. Een wethouder is geen bestuursorgaan, want hij is
niet alleen, maar enkel gezamenlijk bevoegd. Toch is het zo dat wethouders allemaal hun eigen
portefeuilles hebben. De burgemeester is lid van het college van B&W, maar daarnaast ook een
orgaan op zichzelf.
De burgemeester wordt benoemd bij koninklijk besluit, maar daar heeft de gemeenteraad wel invloed
op. De gemeenteraad stelt doorgaans een vertrouwenscommissie op die twee kandidaten voordraagt
aan de minister. De minister benoemd de burgemeester a.d.h.v. het benoemingsbesluit in art. 61
Gemeentewet. De burgemeester is verantwoording aan de raad verschuldigd (art. 180 Gemeentewet)
en kan feitelijk niet functioneren wanneer hij niet het vertrouwen van de meerderheid van de
,gemeenteraad geniet. De raad kan dan ook een aanbeveling doen tot ontslag (art. 61 b
gemeentewet). Toch wordt een burgemeester officieel bij koninklijk besluit ontslagen.
Een burgemeester kan een besluit van een ander gemeentelijk organen (eventueel buiten de eigen
gemeente) voordragen voor vernietiging. Gemeenten kunnen ook commissies instellen die als a-
orgaan functioneren (art. 82-84 Gemeentewet). Commissies kunnen bestuurstaken toebedeeld krijgen
met de bevoegdheden die daarbij horen. In dat geval wordt er van een territoriale commissie
gesproken. Ook kan een commissie een bepaalde taak toegewezen krijgen, waarbij er van een
functionele commissie gesproken wordt. De gemeente kan ervoor kiezen om zelf een rekenkamer in
te stellen. Als de gemeente hier niet voor kiest, moeten er per verordening regels worden gesteld voor
de uitoefening van de rekenkamerfunctie (art. 81oa Gemeentewet) wordt vastgelegd. Ook kan de
gemeente overgaan tot de instelling van een ombudsman of ombudscommissie (art. 81p
Gemeentewet).
Gemeenten maken vaak regels om invulling te geven aan taken die hen vanuit het centrale bestuur
zijn opgelegd. In dit licht wordt ook wel van medebewind gesproken. Dit is iets anders dan het
autonome bewind dat in art. 124 lid 1 Grondwet beschreven wordt. De verordenende bevoegdheid
van gemeenten wordt beperkt door de gebiedsgrenzen, maar ook door de centrale kaders. Wanneer
de hogere wetgeving er eerder is dan een bepaalde gemeentelijke verordening, is de verordening
posterieur (art. 121 Gemeentewet). Als de verordening er eerder was, spreekt men van een anterieure
raadsverordening (art. 122 Gemeentewet).
Er kan echter ook strijdigheid ontstaan tussen de waterschapsverordeningen (keur) en de
verordeningen van de gemeente. Bij koninklijk besluit kan in dat geval één van beide verordeningen
worden vernietigd. Zolang dit nog niet gebeurd is, kunnen burgers zich tot de rechter wenden als ze
vinden dat er sprake is van onverbindendheid van de wet. Een rechter kan dan nagaan of er sprake is
van strijdigheid, of dat partijen verordeningen hebben gemaakt over zaken die buiten hun takenpakket
vallen. Een andere belangrijke bevoegdheid van de raad is het vaststellen van de
bestemmingsplannen (art. 3.1 Wro). Tevens stelt de raad n.a.v. een voorstel van B&W de begroting
vast (art. 190-191 Gemeentewet). Daarnaast controleert de raad het college van B&W (art.169 en art.
180 Gemeentewet).
Het college van B&W is in feite het dagelijks bestuur van de raad (art. 160 e.v. Gemeentewet). In veel
gemeentes heeft het college ook een beschikkingsbevoegdheid door middel van attributie of
delegatie. Deze termen worden hieronder uitgelegd:
Attributie: De toekenning van bevoegdheden door een orgaan wat daartoe bevoegd is aan
een ander orgaan of een functionaris;
Delegatie: Een bestuursorgaan dat een bepaalde bevoegdheid aan een ander overdraagt en
daarmee die bevoegdheid zelf verliest. Delegatie aan een ondergeschikte is niet mogelijk;
Mandaat: De bevoegdheid om namens een bestuursorgaan te handelen conform artikel 1:3
Awb. Bij privaatrechtelijke rechtshandelingen wordt van volmacht gesproken en bij feitelijke
handelingen van een machtiging.
De burgemeester vertegenwoordigt als voorzitter de gemeente in en buiten rechte (art. 171
Gemeentewet). Dit betekent dat hij de gemeente vertegenwoordigt bij gerechtelijke en
buitengerechtelijke rechtshandelingen. Daarnaast is de burgemeester op grond van art. 172 e.v.
Gemeentewet met de handhaving van de openbare orde belast. Verstoringen van de openbare orde
kan hij tegengaan door de inzet van de politie (art. 172 Gemeentewet). Bij de handhaving van de
openbare orde staat de politie onder het gezag van de burgemeester (art. 11 lid 1 Politiewet 2012
juncto art. 172 lid 2 Gemeentewet). Ook kan de burgemeester voor de handhaving van de openbare
orde woningen en publiek toegankelijke lokalen sluiten o.b.v. art, 174a Gemeentewet en art. 13b van
de Opiumwet.
Vanaf 10 oktober 2010 worden de eilanden Bonaire, Sint Eustatius en Saba (de BES-eilanden) als
openbaar lichaam aangemerkt conform art. 134 Gw. Dit is geregeld in de Wet openbare lichamen
Bonaire, Sint Eustatius en Saba (de WolBES) de Invoeringswet openbare
lichamen BES (de IBES) en de Wet financiën openbare lichamen BES (de FinBES). De BES-eilanden
kunnen niet als gemeenten of provincie en wijken worden aangemerkt. De WolBES is wel
,voornamelijk op de Gemeentewet gebaseerd. Omdat er geen provinciale tussenlaag is, is de
Rijksvertegenwoordiger belast met het toezicht op de BES-eilanden. De eilanden Aruba, Curaçao en
Sint-Maarten zijn zelfstandige landen binnen het Koninkrijk der Nederlanden.
3.5.4: De provincie
De organisatie van de provincies is geregeld in de Provinciewet en de daarbij behorende organen zijn
Provinciale Staten (PS), Gedeputeerde Staten (GS) en de commissaris van de Koning (CdK). In de
Wet dualisering provinciebestuur wordt de rolbeschrijving tussen PS en GS beschreven. De
provinciale staten worden eens in de vier jaar gekozen en de Gedeputeerde Staten functioneren als
het dagelijks bestuur. De Gedeputeerde Staten moeten verantwoording afleggen aan de Provinciale
Staten (art. 167 Provinciewet) en kunnen door de Provinciale Staten ontslagen worden (art. 49
Provinciewet). De commissaris van de Koning moet ook verantwoording aan de Provinciale Staten
afleggen (art. 179 Provinciewet), maar kan niet door hen ontslagen worden.
De commissaris van de Koning is enerzijds onderdeel van de Gedeputeerde Staten en anderzijds ook
een zelfstandig orgaan. Hij wordt bij koninklijk besluit benoemd en ontslagen (art. 61 en art. 61 b
Provinciewet) en kan besluiten van anderen provinciale organen voordragen bij de minister voor
vernietiging (art. 266 Provinciewet). Ook speelt hij een toezichthoudende rol t.b.v. de regering en
adviseert de regering bij de benoeming van burgemeesters (art. 61 en art. 61 a Gemeentewet). Er is
bij amvb een instructie opgesteld voor de commissaris van de koning. Door het feit dat deze
functionaris het rijk op verschillende onderwerpen adviseert is hij feitelijk ook een rijksorgaan.
De Provinciale Staten zijn de in principe de provinciale wetgever (art. 143 en art. 145 Provinciewet). In
autonomie en medebewind stellen ze verordeningen vast. Naast de reguliere bevoegdheid van de
Provinciale Staten zijn ze ook verantwoordelijk voor de instelling en reglementering van
waterschappen (art. 2 Waterschapswet). Op grond van een voorstel door de Gedeputeerde Staten
stellen ze de begroting vast (art. 194-195 Provinciewet) en een aantal ander belangrijke plannen zoals
het provinciaal milieubeleidsplan (art. 4.9 Wm).
De Gedeputeerde Staten zijn bevoegd tot het geven van aanwijzingen voor bestemmingsplannen
volgens art. 4.2 Wro en voor de wijziging of intrekking van omgevingsvergunningen conform art. 2.29
lid 1 Wabo. Wanneer er sprake is van een provinciaal belang zijn de Gedeputeerde Staten bevoegd
om besluiten te nemen t.a.v. omgevingsvergunningen mits de situatie beschreven staat in het
betreffende amvb (art. 2.4 lid 2 Wabo). Voor sommige activiteiten waar eigenlijk het gemeentebestuur
het bevoegde gezag is, kan er door de gemeente enkel een vergunning worden afgegeven als door
de Gedeputeerde Staten goedkeuring wordt verleend in de vorm van een verklaring van geen
bedenkingen (vvgb; art. 6.7 Bor).
De commissaris van de Koning is voorzitter (geen lid, art. 67 Provinciewet) van de Provinciale Staten
en vertegenwoordigt de provincie in en buiten rechte (art. 176 Provinciewet). Hij heeft geen algemene
openbare-ordebevoegdheden zoals de burgemeester die op gemeentelijk niveau wel heeft. In het
geval van gemeente-overstijgende bijzondere omstandigheden zoals evacuaties bij rampen, of
extreme luchtverontreiniging (Wet veiligheidsregio's en de Wet inzake de luchtverontreiniging) heeft hij
die bevoegdheid wel. Zolang noodverordeningen van een burgemeester niet bekrachtigd zijn door de
gemeenteraad, kan de commissaris van de Koning de noodverordening opschorten (176 lid 6
Gemeentewet).
3.5.5: Het waterschap
De oudste bestuurlijke eenheden in Nederland zijn de Waterschappen. Waterkering en
waterhuishouding zijn de elementen die vallen onder de noemer waterkwantiteitszorg. Dit gaat over de
inzet van sluizen, gemalen, dammen en dijken om droogte en overstromingen tegen te gaan. Ook
gaat het over de ecologische kwaliteit van het oppervlaktewater (Waterwet). In 1955 waren er bijna
2500 waterschappen, maar tegenwoordig zijn dit er 23. Zes van deze waterschappen dragen nog de
ouderwetse naam hoogheemraadschap. De Waterschapswet regelt de organisatie van de
waterschappen. Een waterschap kent een algemeen bestuur, een dagelijks bestuur en een voorzitter
(ook wel dijkgraaf). Sinds 2015 zijn er eens in de vier jaar verkiezingen voor het waterschap, op de
dag dat ook de verkiezingen voor Provinciale Staten worden gehouden. Het dagelijks bestuur van het
waterschap wordt door het algemeen bestuur van het waterschap aangesteld en ontslagen (art. 41
, Waterschapswet). De voorzitter wordt echter bij koninklijk besluit aangesteld en ontslagen (art. 46
Waterschapswet). Het dagelijks bestuur bereid besluiten voor en is verantwoording verschuldigd aan
het algemeen bestuur. Het algemeen bestuur is het hoogste besluitvormende orgaan binnen het
waterschap. De voorzitter vertegenwoordigt het waterschap in en buiten rechte.
3.5.6: Openbare lichamen voor beroep en bedrijf
De voormalige publiekrechtelijke bedrijfsorganisaties (PBO's) zijn opgeheven met uitzondering van de
Sociaal-Economische Raad (SER). De taken en bevoegdheden van de SER zijn in de Wet op de
Sociaal-Economische Raad geregeld. De grondslag voor de Wet op de SER is geregeld in art. 134
GW. De SER adviseert de regering over sociaal-economische vraagstukken en bevordert het
algemeen belang van de dienende werkzaamheden in het bedrijfsleven (art. 2 SER). De SER heeft
rechtspersoonlijkheid en is tevens een bestuursorgaan met verordenende bevoegdheden.
Er zijn zes openbare lichamen voor beroep die onder de SER vallen. Hun rechtspersoonlijkheid
ontlenen zij aan art. 2:1 BW en ze hebben een verordende bevoegdheid naar de onder hen vallende
beroepsbeoefenaren. Die van de zes lichamen zijn:
Koninklijke Beroepsorganisatie van Gerechtsdeurwaarders (KBvG);
Koninklijke Nederlandse Beroepsorganisatie van Accountants;
Koninklijke Notariële Beroepsorganisatie (KNB);
Nederlandse Loodsencorporatie;
Nederlandse orde van advocaten (NOvA);
Orde van Octrooigemachtigden;
Sociaal-Economische Raad (SER).
3.5.7: Zelfstandige bestuursorganen
Er zijn in Nederland meer dan honderd zelfstandige bestuursorganen (ZBO's) die niet onder een
openbaar lichaam vallen. Volgens artikel 1 van de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen is een
zelfstandig bestuursorgaan: 'een bestuursorgaan van de centrale overheid dat bij de wet, krachtens de
wet bij algemene maatregel van bestuur of krachtens de wet bij ministeriële regeling met openbaar
gezag is bekleed, en dat niet hiërarchisch ondergeschikt is aan een minister'. Toch kan er wel enige
controle uitgeoefend worden via het benoemen van bestuursleden of het goedkeuren van de statuten.
Vaak hebben ZBO's publiekrechtelijke bevoegdheden en eigen rechtspersoonlijkheid, maar dat is niet
per definitie het geval. Wanneer er wel sprake is van rechtspersoonlijkheid, is dit soms verkregen via
de publiekrechtelijke en soms via de privaatrechtelijke weg verkregen. Als een ZBO geen
rechtspersoonlijkheid heeft, is de staat aansprakelijk voor onrechtmatige schade die door een ZBO
wordt aangericht. Er zijn nog talrijke andere voorbeelden van ZBO's te geven. Alle ZBO's staan in het
ZBO-register, vermeld.
De vraag waarom er ZBO's zijn waarop de mogelijkheid van democratische controle beperkt is, heeft
te maken met het feit dat sommige onderwerpen die niet politiek gevoelig liggen beter uitgevoerd
kunnen worden wanneer een orgaan dit zelfstandig kan doen. Het orgaan kan niet worden afgerekend
op resultaten en het belang van de taak die zij uitvoeren hoeft niet te worden afgewogen tegen het
belang van andere taken die onder een bepaald ministerie vallen. Desondanks is het aantal ZBO's in
de afgelopen jaren teruggelopen en is het nog steeds een aandachtspunt dat democratische controle
ontbreekt.
Hoofdstuk 4: Bevoegdheden en rechten van bestuursinstanties
4.1: Een casus
In beginsel wordt rechtspersoonlijkheid aan openbare lichamen bij de overheid toegekend krachtens
art. 2:1 BW. Art. 26 Politiewet 2012 is echter een voorbeeld van een bijzondere wet waarin
rechtspersoonlijkheid aan het landelijke politiekorps wordt toegekend. Door de rechtspersoonlijkheid
van publiekrechtelijke rechtspersonen, krijgen zij privaatrechtelijke rechten toebedeeld.
4.2: Besluiten
Art. 1:3 Awb stelt dat besluiten de beslissingen van bestuursorganen zijn. Er kan een belangrijk
onderscheid worden gemaakt tussen individuele beschikkingen en besluiten die algemeen geldend
zijn. Voorbeelden van besluiten van algemene strekking zijn:
Les avantages d'acheter des résumés chez Stuvia:
Qualité garantie par les avis des clients
Les clients de Stuvia ont évalués plus de 700 000 résumés. C'est comme ça que vous savez que vous achetez les meilleurs documents.
L’achat facile et rapide
Vous pouvez payer rapidement avec iDeal, carte de crédit ou Stuvia-crédit pour les résumés. Il n'y a pas d'adhésion nécessaire.
Focus sur l’essentiel
Vos camarades écrivent eux-mêmes les notes d’étude, c’est pourquoi les documents sont toujours fiables et à jour. Cela garantit que vous arrivez rapidement au coeur du matériel.
Foire aux questions
Qu'est-ce que j'obtiens en achetant ce document ?
Vous obtenez un PDF, disponible immédiatement après votre achat. Le document acheté est accessible à tout moment, n'importe où et indéfiniment via votre profil.
Garantie de remboursement : comment ça marche ?
Notre garantie de satisfaction garantit que vous trouverez toujours un document d'étude qui vous convient. Vous remplissez un formulaire et notre équipe du service client s'occupe du reste.
Auprès de qui est-ce que j'achète ce résumé ?
Stuvia est une place de marché. Alors, vous n'achetez donc pas ce document chez nous, mais auprès du vendeur believer1988. Stuvia facilite les paiements au vendeur.
Est-ce que j'aurai un abonnement?
Non, vous n'achetez ce résumé que pour €3,99. Vous n'êtes lié à rien après votre achat.
Peut-on faire confiance à Stuvia ?
4.6 étoiles sur Google & Trustpilot (+1000 avis)
83507 résumés ont été vendus ces 30 derniers jours
Fondée en 2010, la référence pour acheter des résumés depuis déjà 14 ans