Chapitre 15 - Les politiques structurelles
Les politiques structurelles visent à améliorer la compétitivité, et favoriser la croissance
économique (mais pas combattre les déséquilibres, chap 14). En cela, elles sont tournées du
côté de l’offre. Elles visent à intervenir sur les différentes variables de la fonction Cobb-
Douglas ( y=a . f ( L , K) ) : sur le volume des facteurs de production K et L, et sur la PGF
(l’évolution des techniques), représenté par a. Celui-ci mesure l’incidence du progrès
technique sur les facteurs de production. Il peut être expliqué par 3 grands types d’analyse :
Le rôle de l’innovation, dans l’analyse fondatrice de J-A Schumpeter (Capitalisme,
socialisme et démocratie, 1942) comme dans ses prolongements de P. Aghion et P.
Howitt (1992)
Le rôle des institutions, dans l’analyse de D. North
Le rôle de la connaissance , dans les nouvelles théories de la croissance endogène : en
particulier celle de P. Romer (1986 et 1990), qui fait des connaissances un bien
collectif, et celle de R. Lucas (1988) qui insiste sur les externalités positives générées
par la connaissance (« le capital humain est un facteur dont l’efficacité est cumulative,
ce qui est source de rendements croissants »)
Les politiques structurelles agissent sur le stock de capital via la concurrence, la fiscalité,
l’épargne, ou encore la nationalisation : l’idée est de favoriser le capital (« les profits
d’aujourd’hui sont les investissements de demain et les emplois d’après demain », théorème
de Schmidt), dans une approche plutôt néoclassique qui considère l’investissement comme
ex ante contrairement au schéma keynésien.
Les politiques structurelles agissent enfin sur le volume de travail via les politiques pour
l’emploi (féminisation du marché du travail, favorisation des migrations, hausse du taux
d’emploi des séniors,…).
I- Les politiques industrielles :
La politique industrielle désigne l’ensemble des actions de l’Etat sur la production sise sur le
territoire national afin que les entreprises domestiques puissent produire de manière efficace
et compétitive. Dans l’histoire économique, la politique industrielle s’est appuyée sur 2
grands modèles : celui de « l’Etat volontariste », qui organise directement l’appareil productif
en favorisant le développement de certaines entreprise dans une logique « top down » ; et
celui où l’Etat met en place un environnement favorable au développement industriel mais
s’efface largement pour laisser jouer la concurrence entre firmes dans une logique « bottom
up ».
A) De Colbert aux champions nationaux :
Dès le 17e siècle, J-B Colbert est la figure emblématique des « politiques industrielles » : il
soutient que le développement harmonieux de l’industrie passe par une intervention de l’Etat,
qui en créé les conditions. Pour ce faire, il doit mettre en place des infrastructures et ce qui
relève des biens publics, protéger certaines productions domestiques par des barrières
douanières, prendre à sa charge la création d’entreprises (ex : Saint-Gobain), et favoriser
l’entrée des fabricants étrangers sur le territoire (ce qui favorise les « transferts de
technologie »). Au XIXème siècle, l’Etat intervient avec le plan Legrand (1842), puis plus
tard avec le plan Freycinet (1879) afin de favoriser le développement du chemin de fer.
A. Gerschenkron développe la théorie des substituts selon laquelle l’Etat doit mettre
en place des politiques structurelles (protection de l’industrie nationale) pour que les late
comers puissent profiter des substituts et rattraper les early starters. Ainsi dans les PED
durant les 1950s-1960s, l’Etat a joué un rôle central dans la mise en place des politiques
, volontaristes d’industrialisation visant à laisser « mûrir » l’industrie domestique avant de se
lancer dans l’arène mondiale. Globalement, les pays situés loin de la « frontière
technologique » (Solow) ont intérêt à placer l’Etat au centre de leur processus de rattrapage.
La France a une tradition colbertiste, et ses réussites industrielles sont liées à une forte
implication de l’Etat qui finance et commande une grande partie voire la totalité des
productions. L’Etat contrôle en effet les activités stratégiques (les infrastructures dites de
réseau) comme les transports, l’énergie, les télécommunications (monopoles naturels). Cette
politique des « champions nationaux » entre dans le cadre de la « planification indicative »,
mise à l’œuvre dans les gouvernements d’inspiration gaulliste (jusqu’à Pompidou, 1974),
avant que la France ne devienne plus libérale.
B) Mondialisation productive et remise en cause des politiques
industrielles volontaristes :
Avec la mondialisation, la nature des Etats-nations change : « les Etats-nations ne sont plus
que de simples territoires économiques, les composantes d’un puzzle » (C. –A. Michalet,
Mondialisation : la grande rupture, 2007). On considère parfois que la nationalité des
entreprises n’a plus de sens : c’est en tout cas la thèse développée par K. Omhae dans The
Borderless World (1990). Par exemple à partir du moment où Nestlé réalise l’essentiel de son
chiffre d’affaires hors de Suisse, que la part des employés suisses est minoritaires et que le
financement de l’entreprise se fait sur le marché mondial des capitaux, la nationalité n’a plus
de sens ; les firmes sont « globales », les espaces homogénéisés. Les Etats-nations sont donc
sommés de créer des conditions attractives pour les entreprises ; ainsi, aux politiques
industrielles traditionnelles se substituent des politiques d’attractivité des territoires.
Désormais, au lieu d’insister, comme le faisait l’économie publique, sur les défaillances de
marché, on insiste sur les défaillances de l’Etat. Durant les années 1980, la politique
industrielle est récusée par le point de vue libéral : l’Etat, du fait de ses propres insuffisances,
n’est pas aussi efficace que le marché. L’Etat est par ailleurs suspecté de privilégier les
bénéfices politiques à court terme (A. Landier, D. Thesmar, Dix idées qui coulent la France,
« Idée n°4 », 2013). On assiste alors à un déclin des politiques industrielles, et à une vague de
privatisations, qui commence véritablement à partir de 1986 (Saint-Gobain, Paribas, TF1,
Société générale, Suez,..). La dérèglementation permet le financement des entreprises sur les
marchés financiers plutôt que par l’Etat.
Pendant ce temps-là, en Europe, on privilégie les politiques de concurrence et le mot
« politique industrielle » ne fait plus partie du vocabulaire. On adhère à la politique
d’attractivité du territoire, le but étant d’attirer en Europe des champions. Ces politiques
d’attractivité passent par l’amélioration des infrastructures afin de réduire les coûts de
transaction, de favoriser les districts industriels, de libéraliser la politique commerciale pour
que les biens et les services circulent librement entre les filiales des firmes globales. En
somme, peu importe la nationalité des capitaux, il faut que les territoires proposent aux
firmes des atouts flatteurs, des infrastructures de qualité, une main d’œuvre hautement
qualifiée, une stabilité politique. On s’inspire donc des nouvelles théories de la croissance
endogène, le but étant d’agir de toute part sur la fonction Cobb-Douglas.
C) Face aux échecs européens, le retour des initiatives nationales :
La politique industrielle s’est réellement mise en place en 1986 (Acte unique), et se
développe de manière encore plus affirmée avec le grand marché de 1993 : il s’agit de
préserver la concurrence, de lutter contre les monopoles. Aussi, l’article 101 du traité de
Lisbonne rappelle-t-il que toute pratique cherchant à « empêcher, restreindre ou fausser le
jeu de la concurrence à l’intérieur du marché intérieur est interdite ». On constate alors
effectivement une constante diminution des aides de l’Etat aux entreprises. La stratégie de
Lisbonne visait à faire de l’UE à l’horizon 2010 « l’économie de la connaissance la plus
dynamique et la plus compétitive du monde ». En même temps en France, D. de Villepin
