RS0412192314 – EUROPEES RECHT
RECHT VAN DE EUROPESE UNIE
F. AMBTERINK
H.H.B. VEDDER
WEEK 1 RECHTSBEGINSELEN VAN DE EUROPESE UNIE
A/V hoofdstuk IV tot par. 5.5
IV-1. Algemeen
De autonomie van het Europees recht is het meest algemene /fundamentele leerstuk constitutionele
beginselen inzake verhouding lidstaten en EU komen daarin aan de orde (NB: burgerschap en deel
doorwerkingsmechanismen worden niet behandeld).
IV-2. Het autonome karakter van het Europees recht
Europees recht:
o De verdragen
o De aan de verdragen gehechte protocollen
o Het recht dat op grond daarvan tot stand komt
o De rechtspraak over de verdragsbepalingen
o Het secundaire recht
IV-3
EU-recht wordt wel volkenrecht genoemd maar niet terecht: volkenrecht is aangelegenheid van lidstaten
onderling (dus mogen zelf beslissen over gevolgen voor hun onderdanen), EU-recht is bindend voor de lidstaten,
niet vrij te beslissen. komt door het autonome karakter van EU-recht. Bijv ook te zien in
besluitvormingsprocedures waarin lidstaten niet altijd veto-recht hebben (terwijl volkenrecht wel) waar EU-recht
geen bevoegdheden heeft zijn lidstaten onderling vrij verdragen te sluiten (onder het volkenrecht)
IV-4 – IV-6
Bespreking van arresten Van Gend en Loos en Costa/ENEL (zie arrestenlijst).
IV-7
Het verdrag van Lissabon bevestigt de rechtspraak uit Van Gend en Loos en Costa/ENEL, dat het Unierecht
voorrang heeft boven het recht van lidstaten. Hoewel het beginsel van voorrang niet is opgenomen in het verdrag,
heeft dit beginsel wel degelijk werking.
IV-8
Conclusie: de autonomie van het EU-recht heeft 2 eigenschappen: rechtstreekse werking en voorrang
Unierecht heeft werking als intern recht. onderdaan kan zich in nationale rechtsorde beroepen op het
Unierecht. En rechtstreekse werking doorwerking zodat nationale regel die in strijd is met unierecht buiten
toepassing blijft. NL accepteert het dat het niet aan het nationale recht is om te bepalen of unierecht interne
werking heeft en de gevolgen daarvan. M.n. DL accepteert de voorrang van Unierecht alleen zolang Unierecht
voldoende voorwaarden biedt tegen schending grondrechten. En als Unierecht niet verder gaat dan in Duits
parlement aan bevoegdheden aan de EU heeft afgestaan.
3. De mogelijkheid en wijze van optreden van de Unie: de beginselen van attributie, subsidiariteit en
evenredigheid
EU-recht heeft raamwerkkarakter, maar noopt wel tot regelgevend optreden De bevoegdheidsoverdracht van
de Unie door de lidstaten is geclausuleerd (want verregaande gevolgen) in 4 en 5 VEU het wetgevend
optreden van de Unie beginselen van attributie, subsidiairiteit en evenredigheid. Bij oprichting hebben lidstaten
ook invloed in de besluitvormingsprocedures geregeld door stemvereisten in de Raad.
Beginsel van attributie: Unie mag alleen optreden als verdragen daartoe bevoegdheid geven.
Doordat lidstaten in hun eigen grondwettelijke bepalingen het bevoegdheidsbeginsel van Unie hebben moeten
bekrachtigen is het attributiebeginsel ook democratisch gelegitimeerd.
Later subsidiariteit en evenredigheid toegevoegd als waarborg voor uitoefening van bevoegdheden van Unie.
Als lidstaat wordt ‘weggestemd’ in de Raad is dat alleen op de terreinen waarvoor Unie bevoegdheid heeft.
3.1 Attributiebeginsel: bevoegdheid van de EU
Bevoegdheid (=rechtsgrondslag) moet zijn vastgelegd in de verdragen, m.n. in het Werkingsverdrag (Verdrag
betreffende de werking van de EU), bijv.: art 18 art. (verbod nationaliteitsdiscriminatie), art. 46 (vrij verkeer
werknemers) 114 (interne markt), 192 (milieubescherming) en 352 (vangnet-rechtsgrondslag).
IV-11
,Naast expliciete bevoegdheidsattributie heeft Unierecht ook de doctrine van de implied powers Unie bevoegd
extern op te treden op terreinen waar geen expliciete externe bevoegdheid is opgenomen in het Werkingsverdrag
maar a.h.w. wel besloten ligt in interne bevoegdheid (geïmpliceerde bevoegdheid). Bijv: EU bevoegd
visserijbeleid te voeren, implied power is volgens het Hof dat Unie bevoegd is met derde landen te onderhandelen
over visserijakkoorden.
IV-12
Art 5 VEU: alle optreden van de Unie moet terug te voeren zijn op een rechtsgrondslag uit het verdrag:
1. Adhv rechtsgrondslag kan worden gecontroleerd of EU niet verder gaat dan haar bevoegdheid (inhoudelijke
waarborg);
2. Werkingsverdrag voorziet in verschillende besluitvormingsprocedures en dus in verschillende maten van
betrokkenheid van de instellingen voor optreden van de Unie op verschillende terreinen (procedurele
waarborgen).
IV-13 Inhoudelijke waarborg
Ter voorkoming dat Unie niet optreedt op terreinen waar ze geen bevoegdheid heeft m.n. waar
Werkingsverdrag uitdrukkelijk verbod van wetgevend optreden bevat. Bijv 168 VWEU (verbod harmoniserend op
te treden tav bescherming volksgezondheid, terwijl tegelijkertijd wel hoog niveau van bescherming bij haar
optreden moet worden verzekerd).
Voorbeeld van waar het niet goed is gegaan is de Tabaksreclamerichtlijn. De rechtsgrondslag van interne markt
(instellen of verbeteren van de werking van de interne markt) werd toegepast, terwijl de richtlijn in feite meer
bescherming van de volksgezondheid inhield. HvJ: de inhoud en doelstellingen van de Tabaksreclamerichtlijn
waren niet gericht op het wegnemen van de belemmeringen van de vrije handel of het opheffen van
mededingingsverstoringen, zodat de richtlijn niet kan worden afgekondigd op grond van de interne-
marktrechtsgrondslag.
IV-14 Procedurele waarborgen
Procedurele waarborgen vloeien voort uit de verschillende besluitvormingsprocedures die het VWEU kent. Voor
gemeenschappelijk landbouwbeleid gold de raadplegingsprocedure (37 EG, nu 43 VWEU), terwijl voor
milieubeleid de medebeslissingsprocedure (nu gewone wetgevingsprocedure) gold. Zie bijv de
bosbeschermingsverordeningszaken. Verordening afgekondigd op rechtsgrondslag landbouwbeleid, terwijl later
bleek dat het Hof het beschouwde als milieubeleid, waarvoor de mededelingsbeslissingsprocedure gold. Dus het
EP had moeten meebeslissen bij de bosbeschermingsverordeningen.
3.1.3 Het oplossen van conflicten over de juiste rechtsgrondslag
IV-15
1. Onderzoek naar doel en inhoud betrokken regeling
Onderzoek Hof naar correcte grondslag begint altijd met overweging dat ‘in het stelsel van bevoegdheden van de
Unie de keuze voor de rechtsgrondslag moet berusten op objectieve gegevens die voor rechterlijke toetsing
vatbaar zijn, zoals het doel en de inhoud van de handeling’.
Conclusie kan zijn dat regeling twee verschillende rechtsgrondslagen heeft.
IV-16
2. Bij twee verschillende rechtsgrondslagen
Hof onderzoekt dan waar het zwaartepunt ligt, dan is de bijbehorende rechtsgrondslag voldoende. Als beide even
belangrijk zijn, moeten beide worden gebruikt cumulatie van grondslagen.
IV-17
Cumulatie is uitgesloten als de bijbehorende besluitvormingsprocedures niet verenigbaar zijn, bijv bij
Titaandioxiderichtlijn. Om de impasse te doorbreken kan het Hof kijken naar de zogenoemde
integratiebepalingen in het VWEU op grond waarvan de eisen van milieu moeten worden geintegreerd in het
andere optreden van de Unie, zodat het milieubelang ook kan worden gediend op grond van de interne-
marktrechtsgrondslag.
IV-18 3.2 Het subsidiariteitsbeginsel: de uitoefening van de bevoegdheid
Art 5 lid 3 VEU: het subsidiariteitsbeginsel is van toepassing op de niet-exclusieve bevoegdheden van de Unie
(op de exclusieve bevoegdheden is subsidiariteitsbeginsel dus n.v.t.).
Als daarvan sprake is moet dus getoetst worden aan het subsidiariteitsbeginsel, en dus of er daadwerkelijk
gebruik moet worden gemaakt van de bevoegdheid om wetgeving te maken op het betreffende gebied, omdat de
doelstellingen niet door optreden v.d. lidstaten zelf zou kunnen worden bereikt. dus: sprake moet zijn van
grensoverschrijdend vraagstuk waarbij de EU oplossing schaalvoordelen biedt of effectiever is dan nationaal
optreden. Hof heeft tot nu toe alle beroepen op subsidiareitsbeginsel afgewezen (beroep meestal gebruikt om
politiek ongewenste voorstellen te torpederen, terwijl het op zich prima verenigbaar is met het beginsel).
IV-20
Eerste vraag voor toepassing subsidiariteitsbeginsel is of het exclusieve of niet-exclusieve bevoegdheid vd Unie
betreft. Bij niet-exclusieve bevoegdheid kunnen lidstaten zelf dus ook optreden. Zie art 2 lid 2 VWEU Unie
,heeft bevoegdheid zolang Unie optreedt, als Unie niet optreefdt of intrekt, hebben lidstaten bevoegdheid.
Sperrwirkung.
Na verdrag Lissabon is in art 3 exclusieve bevoegdheden opgenomen en in art 4 gedeelde bevoegdheden.
IV-21
Details over de scheidslijn gedeelde bevoegdheden is opgenomen in het protocol betreffende de uitoefening van
de gedeelde bevoegdheden en een verklaring van de lidstaten daarover.. in protocol is bepaald dat uitoefenig van
gedeelde bevoegdheid alleen ziet op wat in protocol is geregeld en niet hele gebied. Dus bepaalde onderdelen
van milieubeleid ligt nog steeds bij lidstaten waar nog geen verordening of richtlijn door de Unie voor is
afgekondigd.
Intrekken van een handeling van de Unie kan alleen op voorstel van de Commissie.
IV-22 3.2.1 De subsidiariteitstoets
Subsidiariteitsbeginsel is dubbele toets:
1. Doelstellingen moeten onvoldoende door de lidstaten zelf zijn te verwezenlijken (negatieve component);
2. En kunnen daardoor beter door de Unie worden bereikt (positieve component).
In EU-verdrag is nader geconcretiseerd voor wat betreft dat optreden van de Unie beter zou zijn i.v.m. gevolg van
omvang of gevolgen van het optreden. In ‘Protocol betreffende subsidiariteitsbeginsel en evenredigheidsbeginsel’
(gehecht aan het Verdrag van Amsterdam) nader geconcretiseerd: bijv. grensoverschrijdende aspecten,
tegengaan concurrentieverstoring, schaalvoordelen etc. Subsidiariteitsbeginsel blijft een vage toets, het huidige,
aan het verdrag van Lissabon (VWEU en VEU) gehechte protocol bevat met name procedurele opvattingen.
IV-23
Subsidiariteitsprocedure: Commissie stuurt al haar voorstellen ook aan de nationale parlementen i.v.m. gedeelde
bevoegdheid. 8 weken de tijd te reageren. Als meer dan een derde meent dat niet in overeenstemming is met
subsidiariteitsbeginsel, moet Commissie voorstel heroverwegen.
Bij gewone wetgevingsprocedure kan een gewone meerderheid van de nationale parlementen voorstel
tegenhouden als 55% van de Raad of meerderheid van EP ook vindt dat niet in overeenstemming met
subsidiariteitsbeginsel is. Als subsidiariteitsbeginsel niet in acht wordt genomen door Commissie, dan kunnen de
lidstaten beroep tot nietigverklaring instellen bij het Hof.
Subsidiariteitsprocedure alleen van toepassing op wetgevingshandelingen. Niet-wetgevingshandelingen
(Gedelegeerde handelingen) dorlopen geen procedure, maar wel onderworpen aan de subsidiariteitstoets. art
1 protocol: alle instellingen moeten beginsel voortdurend in acht nemen.
IV-24 3.3 Het evenredigheidsbeginsel als algemeen beginsel van het Unierecht
Beginsel is te vinden in art 5 lid 4 VEU, is nader geconcretiseerd in de eerdergenoemde protocollen.
Evenredigheidsbeginsel/proportionaliteitsbeginsel speelt op 2 gebieden een rol: in het kader van de
bevoegdheidsuitoefening door de Unie en als algemeen rechtsbeginsel.
IV-25 3.3.1 Het evenredigheidsbeginsel bij de bevoegdheidsuitoefening door de Unie
Het optreden van de Unie mag niet verder gaan dan wat voor bereiken doelstelling noodzakelijk is. kiezen voor
het minst ingrijpende middel Protocol verdrag van Amsterdam beschrijft: ‘dat regelgevend optreden slechts
plaatsvindt als dat nodig is, zodat er een impliciete voorkeur voor niet-regelgevend optreden is. Als regelgevend
optreden noodzakelijk is, moet de voorkeur worden gegeven aan kaderrichtlijnen, die de lidstaten meer ruimte
laten, boven gedetailleerde richtlijnen. Verder zouden richtlijnen moeten worden verkozen boven verordeningen,
aangezien de lidstaten bij richtlijnen ten minste enige ruimte hebben bij de omzetting ervan.’
In praktijk kiest Unie ook vaak voor richtlijnen die de lidstaten de ruimte laten de vorm en middelen te kiezen.
Vaak algemene bepaling in richtlijn dat lidstaten ‘doeltreffende, evenredige en afschrikwekkende sancties moeten
vaststellen’.
IV-26 en 27
Hoewel het protocol in de titel ziet op subsidiariteitsbeginsel en evenredigheidsbeginsel, mogen de nationale
parlementen alleen adviezen (of beroep op nietigverklaring) uitbrengen t.a.v. subsidiariteitsbeginsel.
In protocol worden de beginselen als afzonderlijke beginselen beschreven, maar vallen beide onder de paraplu
van beginselen die het optreden van de EU kunnen afremmen.
IV-28 3.3.2 Het evenredigheidsbeginsel als algemeen rechtsbeginsel
Evenredigheidsbeginsel speelt een rol door het hele Unierecht heen. Zowel voor Unie zelf (optreden van de
Unie), als lidstaten (belemmeren vrije verkeer), als ondernemingen (beperken concurrentie) binnen de lidstaten
geldt het beginsel. M.n. speelt evenredigheid grote rol waar het optreden van de lidstaten wordt getoetst op zijn
verenigbaarheid met EU-recht.
Zaak Fedesa spreekt veel over het evenredigheidsbeginsel.
IV-29
, Toepassing van het evenredigheidsbeginsel door het Hof bestaat in feite uit 3 sub-beginselen/3 specifieke
toetsen: 1. Causaliteit/geschiktheid van de maatregel, 2. Noodzakelijkheidstoets (middel gaat niet verder dan ter
bereiking doelstelling), 3. Doelstelling van een maatregel ten opzichte van een ander belang.
IV-30
Toets 1: Causaliteit/geschiktheid van de maatregel. Een maatregel is onevenredig als de maatregel niet kan
leiden tot (niet in causaal verband staat met) een bepaald doel. Ook als de maatregel niet bijdraagt aan het
bereiken van het doel omdat het doel sowieso al bereikt wordt, is wegens ontbreken causaliteit onevenredig. Zie
arrest Planicana: de verwijzende Italiaanse rechter moest onderzoeken of het vereiste van een concessie om
gokdiensten te mogen aanbieden wel daadwerkelijk geschikt was om gokverslavingen tegen te gaan.
IV-31
Toets 2: Noodzakelijkheidstoets (gekozen middel gaat niet verder dan wat noodzakelijk is voor het bereiken van
het doel).
In Deense flessen paste Hof evenredigheidsbeginsel toe op de verplichte statiegeldmaatregel van Denemarken,
door te oordelen dat de verplichting van het statiegeldsysteem noodzakelijk lijkt ter verwezenlijking van de
milieudoelstellingen van de bestreden regeling.
IV-31
Toets 3: Doelstelling van een maatregel ten opzichte van een ander belang
Is meest verregaande toets. Toets naar evenredigheid strictu sensu van een maatregel: doelstelling wordt
afgewogen tegen een ander belang. Doelstelling zelf staat dus ter discussie.
In Deense Flessen paste Hof deze toets toe op het gedeelte dat Denemarken alleen goedgekeurde flessen
toestond in het statiegeldsysteem. Hof achtte deze maatregel weliswaar aan als zeer merkbare bescherming van
het milieu omdat het tot de grootst mogelijke mate van hergebruik zou leiden, maar tegelijk weegt het belang van
de interne markt even groot. Denemarken wilde de concurrentiepositie van de Deense detailhandel beschermen
en dat heeft weinig met milieubescherming (doelstelling) te maken.
Constitutionele rol van evenredigheid
Bij beoordelen van evenredigheid gaat het steeds om twee of meer belangen af te wegen. Hof maakt alleen
dergelijke afwegingen voor zover het gaat om ‘dwingende redenen van gemeenschappelijk belang’ dus
belangen van lidstaten (vaak financieel of economisch) worden daarin niet toegelaten.
Hof zal daarna de belangen daadwerkelijk wegen lastige afweging. Causaliteitstoets is nog makkelijk met
logisch verstand te beredeneren, maar noodzakelijkheidstoets niet: wanneer is een minder belemmerend
alternatief gelijkwaardig in relatie tot de nagestreefde doelstelling (te maken met kosten-batenafweging,
economische of technische studies). En du wordt vaak een afstandelijke of marginale toets gedaan. Is in wezen
een politieke afweging, waar de opstelling van het Hof terughoudender zou moeten zijn. Gebeurt niet altijd, komt
doordat Hof onbeperkte bevoegdheid heeft tav uitlegging van het autonome EU-recht.Hof doet belangenafweging
tussen nationale en EU-doelstellingen, waardoor het integraal onderdeel van het EU-recht is. en dus heeft Hof
een andere rol tov nationale wetgever dan een nationale rechter tov de natioanel wetgever.
IV-33
Stappenplan voor het toetsen van Europese bevoegdheden
