BESTUURSRECHT
Onderwijsgroep 2 – Bestuursorgaan en belanghebbende
1. Wanneer is er sprake van een bestuursorgaan?
In het bestuursrecht worden de verhoudingen tussen burgers en bestuursorganen geregeld. In het
bestuursrecht bestaan bestuursorganen die vanzelfsprekend zijn en algemene bevoegdheden hebben,
denk aan het college van burgemeester en wethouders of de Provinciale Staten. Publiekrechtelijke
bevoegdheden komen ook soms toe aan privaatrechtelijke entiteiten zoals stichtingen f BV’s.
Artikel 1:1 Awb maakt een onderscheid tussen twee soorten bestuursorganen:
A-organen: organen die altijd bestuursorgaan zijn en daarom voor hun gehele bevoegdheden en
taken onder de werking van de Awb vallen. Voor deze organen is niet vereist dart ze openbaar
gezag uitoefenen (Organen van rechtspersonen, ingesteld krachtens publiekrecht)
Een a-orgaan ontleent zijn rechtspersoonlijkheid aan de wet (zie artikel 2:1 BW). Als het orgaan in de
wet wordt gepresenteerd als een onderdeel van het bestuur, dan kan het worden gezien als a-orgaan.
Het gaat erom dat de persoon of het college zodanig wordt neergezet dat deze een zelfstandige functie
heeft binnen de betreffende rechtspersoon: het enkel noemen van de persoon/college is onvoldoende.
Het kan zo zijn dat het niet namens de wet is ingesteld maar wel openbaar gezag bekleed zoals de
ambtenaar uit artikel 231 Gemeentewet. Dan is aan een persoon of college een exclusieve bevoegdheid
te geven om eenzijdig de rechtspositie van burgers te bepalen. Er is dan alsnog sprake van een orgaan
dat krachtens publiekrecht is ingesteld.
Er is ook nog een restcategorie waarbij de persoon of het college niet in de wet wordt gepresenteerd én
ook geen openbaar gezag bekleed, maar wél als a-orgaan kan worden aangemerkt vanwege zijn
zelfstandige positie.
B-organen: organen die slechts voor een beperkt deel bestuursorgaan zijn en onder de Awb
vallen voor zover ze met enig gezag zijn bekleed (Apk-keuring).
De vraag of er sprake is van een b-orgaan kan pas worden beantwoord wanneer duidelijk is geworden
dat er geen sprake is van een a-orgaan. Het verschil tussen beiden is dat b-organen niet over hun hele
functie bestuursorgaan zijn en slechts voor het gedeelte van hun bestuurlijke functie onder de Awb
vallen. In de praktijk gaat het vaak om privaatrechtelijke entiteiten die bij het openbaar bestuur
betrokken zijn.
Wat is dan openbaar gezag? Het uitoefenen van een publiekrechtelijke bevoegdheid waarmee de
rechtspositie van rechtssubjecten kan worde bepaald.
Uitgangspunt is dat openbaar gezag bij wet wordt verleent. Onder omstandigheden kan de
bestuursrechter een privaatrechtelijke rechtspersoon aanmerken als b-orgaan.
De principiële betekenis van het onderscheid tussen a- en b-organen is groot, maar praktische betekenis
is beperkt. Zodra een b-orgaan een besluit neemt (en daarmee veranderingen in de wereld van het recht
teweegbrengt), is sprake van bekleed zijn met openbaar gezag, en is de hele Awb van toepassing. x
Doorzendplicht (art. 2:3 Awb): alleen een a-orgaan moet altijd doorzenden, een b-orgaan alleen voor
zover het doorzenden binnen het terrein van zijn openbaar gezag valt. x Ook is H9 Awb inzake
,klachtbehandeling alleen van toepassing voor zover sprake is van een bestuursorgaan, en dus voor zover
openbaar gezag wordt uitgeoefend.
Arrest: Koningin en Kabinet van de Koning
Feiten en omstandigheden: De stichting Nederlandse Programma Stichting (NPS) heeft een verzoek om
openbaarmaking van documenten ingediend bij de minister van Algemene Zaken. Deze heeft het verzoek
afgewezen en geweigerd het verzoek door te zenden aan het Kabinet van de Koning.
Rechtsvraag: Moet de minister het verzoek doorverwijzen naar het kabinet?
Rechtsoverwegingen: Minister moet een verzoek doorverwijzen naar het bestuursorgaan waar het voor
bestemd is, maar de minister weigert het verzoek naar het Kabinet te verwijzen omdat hij vindt dat het
geen bestuursorgaan is.
De Afdeling beslist dat het kabinet géén bestuursorgaan is.
Rechtsregel: Het kabinet heeft geen eigen, zelfstandige taken en is derhalve geen a-orgaan. Door haar
uitsluitend ondersteunende taken te geven, heeft ze ook geen openbaar gezag en is ze dus ook geen b-
orgaan. Zuiver tekstueel gezien past de koning binnen de beschrijving van een a-orgaan, maar toch een
ander oordeel. De strekking en het systeem van de wet maakt dat we hem niet zo kunnen aanmerken
(artikel 42 Grondwet).
Arrest: VNG
Feiten en omstandigheden: De Winter deed een verzoek om verstrekking van documenten aan de VNG
(Vereniging Nederlandse Gemeenten). VNG weigerde dit omdat zij vond dat zij geen bestuursorgaan was
in de zin van de Wob.
Rechtsvraag: Is de VNG een bestuursorgaan?
Rechtsoverwegingen: De Afdeling oordeelt dat VNG sowieso geen a-orgaan is. Als er sprake is van een b-
orgaan, dan moet er sprake zijn van openbaar gezag: is aan haar een publiekrechtelijke bevoegdheid tot
het bepalen van de rechtspositie van rechtssubjecten toegekend? De Afdeling overweegt dat de VNG
geen bevoegdheid aan een wettelijk voorschrift heeft ontleent. Daarom moet ervan uit worden gegaan
dat de VNG niet met enig openbaar gezag is bekleed.
Rechtsregel: VNG is geen bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1 Awb.
2. Wanneer ben je belanghebbende?
In de Awb wordt met het begrip ‘belanghebbende’ hetzelfde bedoeld. Dat betekent dat steeds aan de
hand van dezelfde criteria moet worden bepaald wie er belanghebbende is. De definitie van
belanghebbende is terug te vinden in artikel 1:2 lid 1 Awb: ‘Onder belanghebbende wordt verstaan:
degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken’.
Hieruit valt op te maken dat er sprake moet zijn van:
Een belang: het feit dat iemand zijn rechtspositie veranderd is onvoldoende. Hij moet er feitelijk
effect van ondervinden en het moet reëel zijn.
Het belang moet aan iemand toekomen: dit kan iedereen zijn, natuurlijke personen,
rechtspersonen, bestuursorganen of andere entiteiten.
, Belang moet rechtstreeks zijn
In de praktijk is het vaak duidelijk wie er belanghebbende is, maar soms bestaat er onduidelijkheid over.
Daarvoor zijn de volgende regels belangrijk.
Normadressant: een normadressant is iemand van wie de rechtspositie door een individueel
besluit is bepaald. Hij is de geadresseerde van de norm die door de beschikking wordt gesteld.
Let op, meestal is een normadressant dezelfde als de geadresseerde van de beschikking, maar
dit hoeft niet.
OPERA-criteria: Indien iemand geen normadressant is, heeft diegene slechts een betrokken
belang als voldaan is aan de OPERA-criteria (artikel 1:2 lid 1 Awb).
Objectief: Een belang dat slechts in de subjectieve belevingswereld van iemand bestaat en niet
objectief bepaalbaar is, levert geen belanghebbendheid op.
Persoonlijk belang: Bestuursorganen moeten het algemeen belang behartigen en dus zou iedere
burger bij elk besluit belanghebbende kunnen zijn. Dit is niet de bedoeling. Iemand is alleen
belanghebbende bij een besluit als zijn positie zich voldoende onderscheidt van de positie waarin een
grote groep mensen zich verkeert. Dit begrip kan ver reiken. In 2016 is een uitspraak geweest
waarin een uniforme maatstaf is bepaald om te beoordelen of iemand die stelt gevolgen te
ondervinden van een besluit, aangemerkt kan worden als belanghebbende. Uitgangspunt: iemand
die rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit of handeling die het besluit toelaat,
is in beginsel belanghebbende.
Arrest: Haakbergse kapvergunning
Feiten en omstandigheden: Appellanten betogen dat hun woning op geringe afstand ligt van de beuk
en dat de rechtbank dit in haar beoordeling had moeten betrekken. Het feit dat ze de beuk vanuit
hun woonkamerraam niet kunnen zien doet daar niet aan af.
Rechtsoverwegingen: Een belanghebbende dient een persoonlijk belang te hebben dat hem in
voldoende mate onderscheidt van anderen. In de regel kan slechts als belanghebbende worden
aangemerkt degene die op geringe afstand van de bomen woont of daar zicht op heeft. Vanuit de
zolderraam is het zichtbaar en dus voldaan aan criteria.
Rechtsregel: Als belanghebbende kan worden aangemerkt, iemand die op geringe afstand van de
boom woont (nabijheidscriterium) of vanuit zijn woning daar zicht op heeft (zichtcriterium).
Arrest: Mestbassin
Feiten en omstandigheden: Het mestbassin is in 1989 niet volgens de vergunningen gebouwd.
Rechtsvraag: Kunnen bezwaarmakers die op een grotere afstand dan 250 meter van het mestbassin
wonen worden aangemerkt als belanghebbende?
Rechtsregel: Er moet sprake zijn van gevolgen van enige betekenis. Dit begrip is verder uitgediept.
Gevolgen van enige betekenis ontbreken als de gevolgen van de activiteit voor de woon-,
leef- of bedrijfssituatie van betrokkene zo gering zijn dat persoonlijk belang bij het besluit
ontbreekt.
, Factoren zoals afstand tot, zicht op, planologische uitstaling en milieugevolgen van de
activiteit spelen een rol
Aard, intensiteit en frequentie van de feitelijke gevolgen kunnen van belang zijn
Eigen belang: Iemand kan alleen voor zijn eigen belang opkomen en niet voor die van iemand
anders. Een zoon kan geen beroep instellen voor zijn vader zijn weigering voor een uitkering tenzij
hij deze als gemachtigde schrijft, artikel 2:1 lid 2 Awb.
Rechtstreeks: Iemand zijn belang moet voldoende direct door het besluit zijn geraakt. Er moet een
causaal verband zijn. Iemand heeft bijvoorbeeld geen rechtstreeks belang bij een besluit als hij er
alleen bij betrokken is of een afgeleid belang heeft.
Actueel/Actief: De persoon moet op het moment van het besluit een belang hebben bij het besluit.
Een onzeker, in de toekomst gelegen belang, is onvoldoende om voor belanghebbende te worden
aangemerkt.
Een persoon met een afgeleid belang, een indirect belang dat niet rechtstreeks werkt maar via een
ander, kan niet als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 lid 1 Awb worden beschouwd. In de
literatuur is hier veel commentaar op en in de jurisprudentie zijn hier uitzonderingen/nuanceringen
op gemaakt;
I. Een belang is niet afgeleid als het een tegengesteld belang is. Bijvoorbeeld: een bewoner
van een woning was wel belanghebbende bij het besluit waarin aan de eigenaar
toestemming was verleend om de woning aan de woonbestemming te onttrekken.
Opkomen voor toevertrouwde belangen, artikel 1:2 lid 2 Awb. Een bestuursorgaan kan ook
belanghebbende zijn van een besluit van een ander bestuursorgaan. Bestuursorganen hebben
geen eigen belangen, maar behartigen het algemeen belang. In artikel 1:2 lid 2 Awb is bepaald
dat een bestuursorgaan de ‘aan hun toevertrouwde belangen’ als zijn belangen moet zien. Maar
wanneer is een belang dan toevertrouwt?
Welke belangen zijn toevertrouwd kan worden afgeleid uit de wettelijke taakomschrijving van
het bestuursorgaan. Een algemene taakomschrijving is niet voldoende om als belanghebbende
te worden aangemerkt. De bestuursrechter let meer op specifieke wetten. Een bestuursorgaan
kan zijn belanghebbendheid ook weer verliezen als de bevoegdheden worden gedelegeerd.
Opkomen voor algemene of collectieve belangen, artikel 1:2 lid 3 Awb. Een rechtspersoon
kan op dezelfde manier als een natuurlijk persoon belanghebbende zijn bij een besluit op grond
van artikel 1:2 lid 1 Awb. De rechtspersoon heeft dan een belang dat voldoet aan de OPERA-
criteria.
Artikel 1:2 lid 3 Awb breidt de mogelijkheden uit om bepaalde rechtspersonen als
belanghebbende aan te merken die hun eigen belangen zien als algemene of collectieve
belangen, die zij krachtens hun doelstelling en feitelijke werkzaamheden in het bijzonder
behartigen. De doelstelling moet wel voldoende omschreven zijn (statuten) en moet uit feitelijke
werkzaamheden blijken. Alleen procederen volstaat niet. Voorwaarden voor belanghebbende op
grond van artikel 1:2 lid 3 Awb:
