Hoorcollege 1 – Rechtsbescherming tegen de overheid
21-2-2022
Voorbereiden:
• R.J.N. Schlössels & S.E. Zijlstra, Bestuursrecht in de sociale rechtsstaat
- hoofdstuk 1, par. 1.1 en 1.2
- hoofdstuk 6, par. 6.1 en 6.2
• Conclusie staatsraad advocaat-generaal Widdershoven over exceptieve toetsing, 22 december
2017, ECLI:NL:RVS:2017:3557, paragraaf 8 inclusief samenvatting
• HR 16 mei 1986, NJ 1987, 251 (Landbouwvliegers)
• ABRvS 9 mei 1996, Gst. 1997-7053, 9 m.nt. J.M.H.F. Teunissen (Kwantum Nederland B.V.
(Maxis & Praxis))
• ABRvS 4 juni 1996, ECLI:NL:RVS:1996:ZF2229 (Keuringsplaats Scheerwolde)
• ABRvS 4 maart 2015, AB 2015/160 m.nt. R. Stijnen (Alcoholslot)
• CRvB 1 juli 2019, AB 2019/463 m.nt. M. van Zanten (Verdeelmodel Participatiewet)
Aantekeningen:
Het constitutionele kader van rechtsbescherming tegen de overheid
Rode draad in deze cursus:
• In dit vak gaat over de waarborgfunctie van het publiekrecht
• De borging van de rechtspositie van de burger in zijn contacten met de overheid geschiedt door:
- rechtsbescherming bij een onafhankelijke rechter
- de normering van het overheidsoptreden door wet- en regelgeving
- de normering van het overheidsoptreden door EU-recht
- de normering van het privaatrechtelijke overheidsoptreden
• We doen dat door die waarborgfunctie te plaatsen in de ‘multilayered algorithmic state’
-> overheid bestuurt door het gebruik maken van algoritmen, hier moeten waarborgen voor zijn
Recht op toegang tot de rechter in geschillen met de overheid?
• De Grondwet maakt het wel mogelijk sinds 1887. Huidige Grondwet zegt het in art. 112 lid 2.
Maar art. 115 Grondwet bepaalt nog steeds dat administratief beroep mogelijk is (bedoeld als
eindvoorziening!)
• Een historisch beladen discussie: Loeff – Struycken -> is rechterlijke bemoeienis met het
openbaar bestuur überhaupt wenselijk?
• Rechter of bestuur? Beslist door het EHRM in de zaak Benthem -> het Kroonberoep is in strijd
met art. 6 EVRM (recht op onafhankelijke en onpartijdige rechter)
Rechterlijke macht: rechtbanken, hoven en Hoge Raad
Rechterlijke colleges: afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State, College van beroep
voor het bedrijfsleven, Centrale Raad van Beroep
Recht op toegang tot de rechte?
• Art. 6 EVRM: burgerlijke rechten en verplichtingen en strafrechtelijke vervolging
-> relevantie voor het bestuursrecht?
• Art. 47 Handvest: ‘Eenieder wiens door het recht van de Unie gewaarborgde rechten en
vrijheden zijn geschonden (…)’
• Onze eigen Grondwet kent zo’n grondrecht op toegang tot de rechter (nog) niet. Maar:
- Voorstel voor een nieuw artikel 17 lid 1 Grondwet is inmiddels in eerste lezing aangenomen
door TK en EK:
‘Ieder heeft bij het vaststellen van zijn rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de
gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging het recht op een eerlijk proces binnen een
redelijke termijn voor een onafhankelijke en onpartijdige rechter’
,Burgerlijke rechter of bestuursrechter?
• Art. 112 lid 2 Grondwet: ‘Geschillen die niet uit burgerlijke rechtsbetrekkingen zijn ontstaan
kunnen worden opgedragen aan de rechterlijke macht of aan gerechten die niet tot de rechterlijke
macht behoren’
-> geschillen die verband houden met de uitoefening van een publiekrechtelijke taak –
publiekrechtelijke rechtsbetrekking
• Wij hebben dat laatste strikt opgevat als uitoefening van een publiekrechtelijke bevoegdheid en
het oordeel daarover (in beginsel) aan de bestuursrechter opgedragen
• De bestuursrechter als bedoeld in art. 1:4 Awb is bevoegd kennis te nemen van geschillen over
besluiten (zie art. 8:1 Awb)
• Rechtsbescherming tegen de overheid is echter een gezamenlijke verantwoordelijkheid van
burgerlijke rechter en bestuursrechter
Waar zit de bestuursrechter?
• De bestuursrechter zit deels in de rechterlijke macht en deels daarbuiten (art. 1:4 Awb)
-> tegen een besluit eerst een bezwaarschriftprocedure bij het bestuursorgaan zelf, dat is dus
geen rechter, tegen die beslissing op bezwaar ga je in beroep bij de rechtbank, de rechtbank
behoort tot de rechterlijke macht. Tegen de uitspraak van de rechtbank kunt u in hoger beroep,
dan moet je bij de afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State zijn. In eerste aanleg is
het beroep dus geconcentreerd in de rechterlijke macht (bij de rechtbanken). In hoger beroep bij
een gerecht wat niet tot de rechterlijke macht behoort, de ABRvS
• Art. 2 Wet rechterlijke organisatie: rechterlijke macht = rechtbanken, gerechtshoven en de Hoge
Raad
• Niet tot de rechterlijke macht behoren: CRvB (Centrale Raad van Beroep), CBb (College van
beroep voor het bedrijfsleven) en ABRvS (afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State)
• Organisatie van de bestuursrechtspraak is verbrokkeld met 4 (welbeschouwd 5) hoogste
bestuursrechters
• De organisatie van de hoogste bestuursrechtspraak is voorwerp van voortdurende discussie
Normering van bestuur:
• De belangrijkste inhoudelijke en procedurele rechtsnormen voor het handelen van bestuur zijn
te vinden in de wet – tegenwoordig vooral in de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
- voor het nemen van besluiten is een wettelijke bevoegdheid nodig
- andere wettelijke normen – regeldichtheid in bestuursrecht is relatief groot
- normering door algemene beginselen van behoorlijk bestuur (a.b.b.b.)
• Als rechterlijke toetsingsnorm zijn a.b.b.b. wel te beschouwen als een reactie op de
beslissingsruimte van het bestuur – compensatietheorie terug te voeren op Struycken
Terughoudende rechterlijke toetsing
• De gedachte is dat het bestuur is gelegitimeerd met de door de wetgever toegekende
bevoegdheid vooraf en door politieke controle en verantwoording achteraf
• De beslissingsruimte die aan het bestuur wordt toegekend is een politieke speelruimte voor de
invulling waarvan het bestuur het best is gepositioneerd
• Dit heeft geleid tot een terughoudende (ook wel: marginale) toetsing van de uitoefening van de
bestuursbevoegdheden gericht op de buitengrenzen van de bevoegdheid.
-> marginale toetsing: terughoudende toetsing, wat te maken heeft met de beslissingsruimte die
aan het bestuursorgaan is gegeven
- Willekeur (Doetinchemse woonruimtevorderingsarrest 1949): ‘dat de vorderende autoriteit bij
afweging van de in aanmerking komende belangen in redelijkheid niet tot een vordering heeft
kunnen komen, en dus afweging van die belangen geacht moet worden niet te hebben
plaatsgehad’
- Détournement de pouvoir: de bevoegdheid die door de wetgever is toegekend, mag niet
worden aangewend voor een ander doel dan waarvoor die door de wetgever is toegekend
,Evenredigheidstoetsing:
• Met de Awb werd art. 3:4 lid 2 Awb geïntroduceerd: De voor een of meer belanghebbenden
nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het
besluit te dienen doelen
• Lange tijd heeft de ABRvS deze regel slechts beschouwd als een tot het bestuur gerichte
instructienorm, maar niet als een rechterlijke toetsingsnorm (zie Maxis/Praxis). Met uitzondering
van punitieve sancties (Keuringsplaats Scheerwolde)
• Inmiddels lijkt daar verandering in te zijn gekomen. Waar het gaat om de toetsing van a.v.v.’s
zien we dat sinds de uitspraak van de ABRvS in de zaak over het Alcoholslot
Art. 120 Grondwet: toetsingsverbod: wetgeving in formele zin (tot stand gebracht door regering
en Staten-Generaal gezamenlijk) mag niet aan de grondwet worden getoetst en HR: ook niet aan
de algemene rechtsbeginselen, zoals het evenredigheidsbeginsel
-> bij algemeen verbindende voorschriften hebben we het over wetten in materiële zin, niet zijnde
wetgeving in formele zin, die wordt dus wel aan evenredigheid getoetst, hieraan staat art. 120 Gw
niet aan in de weg
Maar bij welke rechter moeten we dan zijn?
-> probleem van art. 8:3: geen direct beroep tegen algemeen verbindende voorschriften bij de
bestuursrechter
-> dan moet je dus eigenlijk naar de burgerlijke rechter: als je niet bij de bestuursrechter terecht
kunt dan kun je naar de burgerlijke rechter (Guldeman/Noordwijkerhout)
Rechterlijke toetsing van regelgeving
• Constitutionele traditie van terughoudendheid (zie art. 120 Gw en 8:3 Awb)
• Landbouwvlieger-arrest: willekeurtoets
-> avv’s kun je alleen maar toetsen aan het verbod van willekeur, je kan ze wel toetsen aan
andere algemene beginselen van behoorlijk bestuur, maar het kan alleen dan tot
onverbindendheid leiden van dat avv als die schending van een abbb zodanig is dat er sprake is
van willekeur -> het moet een gekwalificeerde schending van een abbb, zo ernstig dat het
bestuur in redelijkheid niet tot die regel is kunnen komen: willekeursluis
• ABRvS 4 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:622 (Alcoholslot)
-> afdeling past hier een algemeen verbindend voorschrift rechtstreeks toe zonder willekeursluis
aan art. 3:4 lid 2 Awb (evenredigheidsbeginsel) -> dus grote stap: rechtstreeks toetsen zonder
willekeursluis aan art. 3:4 lid 2 Awb
, -> dus geen willekeursluis meer, voortaan toetsing aan alle abbb’s ongeacht of het een materieel
of formeel beginsel is
-> zij gaan niet mee met Widdershoven
-> als het gaat om het onderscheid tussen materiële en formele beginselen, maken zij een
belangrijk verschil, anders dan Widdershoven zeggen zij: schending van een materieel beginsel
kan tot onverbindendverklaring van een regel/wetgeving leiden, maar een schending van formele
beginselen kan dat op zichzelf niet. Dat kan alleen als de schending van het formele beginsel
zodanig is dat er sprake is ook van schending van een materieel beginsel of dat de schending
van dat materiële beginsel, dan wordt het buiten toepassing gelaten ipv onverbindend worden
verklaard
-> drietrapstoets nemen ze over van Widdershoven
