Rechtswetenschappen
Europees recht
Open Universiteit
RS0412192314
Samenvatting Europees recht
F. Amtenbrink en H.H.B. Vedder, Recht van de Europese Unie.
Den Haag: Boom, 2017 (zesde druk)
Gemaakt door: M.L. Kole
Studiejaar: 2022
,Week 1 - Rechtsbeginselen van de Unie
Hoofdstuk IV tot par. 5.5 van het lesboek
Hoofdstuk IV: Rechtsbeginselen van de Europese Unie
1. Inleiding
In dit hoofdstuk gaat het om de algemene rechtsbeginselen van het Europees recht. Aan bod komen de
onderwerpen: de autonomie van het Europees recht, de constitutionele beginselen, de beginselen over de
totstandkoming van het secundaire recht van de Europese Unie, de doorwerking van het secundaire recht en de
fundamentele rechten.
2. Het autonome karakter van het Europees recht
Onder Europees recht worden verstaan:
- De verdragen;
- De aan de verdragen gehechte protocollen;
- Het recht dat op grond daarvan tot stand wordt gebracht;
- De rechtspraak over de verdragsbepalingen en het secundaire recht.
Deze kaders zijn internationaal van aard. Het Europees recht wordt ook wel als volkerenrecht aangemerkt. Het
volkerenrecht is in eerste instantie een aangelegenheid van de lidstaten onderling. Door soevereine lidstaten wordt
onderhandeld over recht dat hen bindt. Het primaire Unierecht, de verdragen, wordt ook door de lidstaten tot stand
gebracht en gewijzigd. Waar het volkerenrecht wordt gezien als aangelegenheid van de lidstaten onderling, staat
het de lidstaten van de Europese Unie niet langer vrij om hierover te beslissen. Dit volgt uit het autonome karakter
van het Europees recht. Die uit zich voor een deel ook in de besluitvormingsprocedures, waarin niet altijd een veto
bestaat voor elke lidstaat. In het arrest Van Gend en Loos moest het Hof antwoord geven op de vraag of een
bepaling van het Werkingsverdrag onmiddellijke werking als intern recht geeft. Het Hof overwoog dat artikel 30
VWEU onmiddellijke werking heeft. Het Hof plaatst het Unierecht wel binnen het volkenrecht, maar onderscheidt
het meteen van al het andere recht, doordat de lidstaten hun soevereiniteit hebben begrensd ten gunste van de Unie.
De lidstaten zijn daarom onderdanen van de Unie geworden die zij zelf hebben opgericht en dienen zich te houden
aan het Unierecht. Het effect dat het Unierecht in de nationale rechtsorde is een aangelegenheid van dat Unierecht
zelf.
In het arrest Cista/ENEL stond de vraag centraal of de Italiaanse rechter een prejudiciële vraag mocht stellen,
omdat hij daartoe niet bevoegd zou zijn volgens de Italiaanse regering. Nationaal recht kan geen afbreuk doen aan
het Unierecht. Het Verdrag van Lissabon bevestigt deze rechtspraak. De autonomie van het Unierecht bestaat uit
twee onlosmakelijk met elkaar verbonden eigenschappen: rechtstreekse werking en voorrang. Een onderdaan kan
zich in het kader van de nationale rechtsorde onder bepaalde, door het Unierecht beheerste, voorwaarden beroepen
op een regel van Unierecht. Wanneer de doorwerkende regel van Unierecht onverenigbaar is met het nationaal
recht, dan is de Unierechtelijke regel van toepassing. Nederland heeft deze visie geaccepteerd, maar Duitsland
bijvoorbeeld niet. Zij accepteren de voorrang van het Unierecht alleen zolang dat recht voldoende waarborgen
biedt tegen schendingen van grondrechten en het niet verder gaat dan hetgeen het Duitse parlement aan
bevoegdheden aan de EU heeft afgestaan.
3. De mogelijkheid en wijze van optreden van de Unie: de beginselen van attributie, subsidiariteit en
evenredigheid
De combinatie van een autonoom karakter van het Unierecht en het loyaliteitsbeginsel maakt dat de Europese
integratie steeds verder gaat. Deze overdracht hebben de lidstaten willen clauseren in artikel 4(1) jo. 5 VEU waarin
de beginselen van attributie, subsidiariteit en evenredigheid zijn te vinden. De bevoegdheidsoverdracht is niet
alleen geclauseerd, maar ook democratisch gelegitimeerd.
3.1 Het attributiebeginsel: de bevoegdheid van de Unie
Dit is het stelsel of beginsel van de specifieke bevoegdheidsattributie dat zijn juridische neerslag heeft gekregen
in de vorm van artikel 4 (1) jo. 5 (1) en (2) VEU. Op grond van deze bepaling kan de Unie alleen optreden als
daarvoor een bevoegdheid te vinden is in de verdragen. Er dient een rechtsgrondslag te zijn die te vinden zijn in
het Werkingsverdrag. Behalve de expliciete bevoegdheidsattributie kent het Unierecht ook nog de doctrine van de
zogeheten implied powers. De doctrine is met name van belang op het terrein van de externe betrekkingen van de
Europese Unie. Op grond van artikel 5 VEU moet alle optreden van de Unie zijn terug te voeren op een
2
,rechtsgrondslag uit het verdrag. Dit gebeurt in de praktijk doordat de considerans van de desbetreffende maatregel
begint met: gelet op het VWEU en met name artikel 114 VWEU. Artikel 114 is dan de rechtsgrondslag.
Aan de hand van de rechtsgrondslag kan gecontroleerd worden of de EU haar boekje niet te buiten gaat op terreinen
waar de Unie niet bevoegd is (inhoudelijke waarborgen) en voorziet het Werkingsverdrag in verschillende
besluitvormingsprocedures (procedurele waarborgen).
3.1.1 Inhoudelijke waarborgen
De inhoudelijke waarborgen die voortvloeien uit het attributiebeginsel zijn van belang om te controleren of de EU
niet optreedt op een gebied waar ze geen bevoegdheden heeft. Het is bijvoorbeeld op grond van artikel 168 (5)
VWEU verboden om harmoniserend op te treden op het terrein van de bescherming van de volksgezondheid.
Tegelijkertijd stelt artikel 168 (1) VWEU dat de EU bij al haar optreden een hoog niveau van bescherming van de
volksgezondheid verzekeren. Een voorbeeld is de Tabaksreclamerichtlijn.
3.1.2 Procedurele waarborgen
De procedurele waarborgen vloeien voort uit de verschillende besluitvormingsprocedures die het Werkingsverdrag
kent. Een voorbeeld van de borging van de procedurele waarborgen van het attributiebeginsel is te vinden in de
bosbeschermingsverordeningen. In deze zaken ging het om verordeningen die de Raad op grond van de
landbouwrechtsgrondslag had afgekondigd. Nu het hier ging om verordeningen over de bescherming van de
bossen tegen luchtverontreiniging en bosbranden, had het Europees Parlement het vermoeden dat her hier in
werkelijkheid ging om milieubeleid (zodat het medebeslissingsrecht zou hebben). Het Hof keek naar de
doelstelling en inhoud van de verordening en toetste of het om landbouw-of milieuwetgeving ging (juiste
rechtsgrondslag). De correcte rechtsgrondslag was dat het Europese Parlement had moeten meebeslissen ->
procedurele waarborgen.
3.1.3 Het oplossen van conflicten over de juiste rechtsgrondslag
Het Hof begint zijn onderzoek naar de correcte rechtsgrondslag altijd met de weging dat in het stelsel van
bevoegdheden van de Unie de keuze voor de grondslag moet berusten op objectieve gegevens die voor rechterlijke
toetsing vatbaar zijn, zoals het doel en de inhoud van de handeling. Wanneer een handeling dit tweeledig karakter
heeft, moet volgens het Hof worden onderzocht of de handeling voornamelijk betrekking heeft op één gebied,
terwijl de gevolgen voor het andere gebied slechts bijkomend zijn dan wel of beide aspecten even belangrijk zijn.
Als beide aspecten even belangrijk zijn, dienen beide bijhorende rechtsgrondslagen te worden gebruikt (cumulatie
van rechtsgrondslagen). Een dergelijke cumulatie kan echter uitgesloten zijn als de bijbehorende
besluitvormingsprocedures niet met elkaar verenigbaar zijn (niet te combineren). Dit zal echter minder vaak
voorkomen aangezien de gewone wetgevingsprocedure de standaardprocedure is.
3.2 Het subsidiariteitsbeginsel: de uitoefening van de bevoegdheid
Als de Europese Unie bevoegd is, dient zich de vraag aan of ook daadwerkelijk gebruik dient te worden gemaakt
van die bevoegdheid. Het Subsidiariteitsbeginsel is te vinden in artikel 5 VEU. Dit is van toepassing op de niet-
exclusieve bevoegdheden van de Unie. Het gebruik van de exclusieve bevoegdheden is dus niet onderworpen aan
het subsidiariteitsbeginsel. Het politieke karakter van het subsidiariteitsbeginsel heeft als neveneffect dat het tot
nu toe is gebruikt om politiek ongewenste voorstellen tegen te houden. De eerste vraag voor dat
subsidiariteitsbeginsel kan worden toegepast of het gaat om een exclusieve of een niet-exclusieve bevoegdheid
voor de Unie. In dat laatste geval zijn de Unie en de lidstaten beide bevoegd om op een bepaald gebied op te
treden. Door het Verdrag van Lissabon is hier duidelijkheid over gekomen. Artikel 3 van het Werkingsverdrag
bevat de terreinen waarop de Unie exclusief bevoegd is en artikel 4 bevat de gedeelde bevoegdheden (van de Unie
en de lidstaten). De details zijn vastgelegd in een protocol. In het protocol is bepaald dat de uitoefening van de
gedeelde bevoegdheid alleen ziet op de in die handeling geregelde materie en niet op het gehele gebied. Verder
kunnen de lidstaten op een bepaald terrein weer bevoegd worden als de Unie een handeling intrekt (op voorstel
van de Commissie).
3.2.1 De subsidiariteitstoets
Het subsidiariteitsbeginsel bevat een dubbele toetst. Ten eerste moeten de doelstellingen van het optreden niet
voldoende door de lidstaten kunnen worden verwezenlijkt en, ten tweede, daarom beter door de Unie kunnen
worden bereikt. Deze toets omvat een negatieve en een positieve component. De toets is enigszins geconcretiseerd
in het protocol over het subsidiariteits- en het evenredigheidsbeginsel. Het huidige subsidiariteitsprotocol bevat
meer procedurele opvatting van het subsidiariteitsvraagstuk. Aan een beginsel als het subsidiariteitsbeginsel
bestaat er eigenlijk alleen behoefte in een federale staat, waar op twee niveaus bevoegdheden bestaan. Daar spelen
beginselen die vergelijkbaar zijn met het subsidiariteitsbeginsel uit artikel 5 VEU, een rol bij de verdeling van de
macht tussen de federale overheid en de overheid van de bondsstaten. Daarmee is ook al aangegeven dat de
discussie over het subsidiariteitsbeginsel deels kan worden geplaatst in de bredere discussie over het al dan niet
federale karakter van de Europese Unie. Het bestaan van een subsidiariteitsbeginsel bewijst dat de Europese Unie
3
, in feite al sterk federale kenmerken heeft, zij het op de beperkte gebieden waar de lidstaten hun soevereiniteit
hebben overgedragen. Op grond van een subsidiariteitsprocedure stuurt de Commissie al haar voorstellen op grond
van een gedeelde bevoegdheid ook aan de nationale parlementen. Deze hebben dan 8 weken de tijd om een
gemotiveerd advies aan de Commissie, de Raad en het Europees Parlement te sturen. Als meer dan een derde van
de kamers van mening is dat het voorstel niet overeenstemming is met het subsidiariteitsbeginsel, moet de
Commissie het voorstel heroverwegen. Verder kan een voorstel tegengehouden worden als tenminste 55% van de
leden van de Raad of een meerderheid in het Europese Parlement eveneens van mening is dat het voorstel niet
strookt. De subsidiariteitsprocedure is alleen van toepassing op wetgevingshandelingen. Als op grond van het
attributiebeginsel is vastgesteld dat de Unie bevoegd is en het subsidiariteitsbeginsel ertoe leidt dat deze
bevoegdheid ook moet worden uitgeoefend, kan aan de hand van het evenredigheidsbeginsel worden vastgesteld
of de vorm van het optreden wel juist is.
3.3 Het evenredigheidsbeginsel als algemeen beginsel van Unierecht
Dit beginsel, ook wel proportionaliteitsbeginsel genoemd, is te vinden in artikel 5 lid 4 VEU en heeft eveneens
handen en voeten gekregen door genoemde protocollen.
3.3.1 Het evenredigheidsbeginsel bij de bevoegdheidsuitoefening door de Unie
Volgens artikel 5 (4) VEU gaat het optreden van de Unie niet verder dan dat wat voor het bereiken van de
doelstelling noodzakelijk is. Volgens het protocol, gehecht aan het verdrag van Amsterdam, komt dit erop neer
dat regelgevend optreden slechts plaatsvindt als dat nodig is, zodat er een impliciete voorkeur voor niet-
regelgevend optreden is. Als regelgevend optreden noodzakelijk is, dient de voorkeur te worden gegeven aan
kaderrichtlijnen boven gedetailleerde richtlijnen. De Unie is gehouden om voor het minst ingrijpende middel te
kiezen. In de praktijk gebruikt de Unie overwegend richtlijnen die de lidstaten de ruimte laten de vorm en de
middelen te kiezen. Het Unierecht bevat een procedure voor de toetsing van het Unieoptreden aan het
subsidiariteitsbeginsel. Alleen de toepassing van het subsidiariteitsbeginsel kan onderwerp van de adviezen van
de nationale parlementen. Het subsidiariteitsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel zijn twee juridische
verschillende beginselen. Tegelijkertijd vallen de twee beginselen onder dezelfde paraplu van beginselen die
worden gezien als een mogelijke rem op het optreden van de EU.
3.3.2 Het evenredigheidsbeginsel algemeen
rechtsbeginsel
Wanneer de Unie optreedt, moet dit optreden
evenredig zijn. Wanneer lidstaten het vrije
verkeer belemmeren, dan kan dit eventueel
gerechtvaardigd zijn, mits dit evenredig is. Er
dient sprake te zijn van een afweging van twee
belangen, waarbij het evenredigheidsbeginsel
een rol speelt. Ten eerste is er de vraag naar
de causaliteit of geschiktheid van een
maatregel. Volgens deze toets is een
maatregel onevenredig wanneer de maatregel
niet kan leiden tot een bepaald doel. Ook een
maatregel die niet bijdraagt aan het bereiken
van een bepaald doel doordat dit doel sowieso
al bereikt wordt, zal op grond van het
ontbreken van causaliteit onevenredig zijn.
Een voorbeeld van deze toets is te zien in de
zaak Placanica. De tweede stap betreft de
toetsing of het middel waarvoor is gekozen
niet verder gaat dan wat noodzakelijk is ter
bereiking van de doelstelling. Degene die
toetst, aanvaardt aldus de doelstelling en
onderzoekt alleen of het gekozen middel wel
in verhouding staat tot deze doelstelling. Dit
kan ook wel de noodzakelijkheidstoets
worden genoemd. De derde betreft de vraag
naar de evenredigheid strictu sensu van een
maatregel. Daarbij wordt de doelstelling van
een maatregel direct afgewogen tegen een
ander belang. In de feiten staat hiermee de
4
