Samenvatting Openbaar Bestuur: Beleid,
Organisatie en Politiek
Hoofdstuk 1: De wereld van het openbaar bestuur
1.4 Wat is het openbaar bestuur?
- Het openbaar bestuur is het geheel van organisaties en activiteiten die primair zijn gericht op
de besturing van de maatschappij.
-> in beperkte opvatting: de overheid of de staat
-> in ruimte opvatting: ook organisaties die niet tot de overheid behoren, maar wel een
publieke taak hebben (ziekenhuizen, ANWB e.d.)
- Het openbaar bestuur houdt zich bezig met de besturing van de maatschappij.
-> besturing komt van sturen: richting geven, een koers uitzetten.
- Tot stand laten komen en uitvoeren van beslissingen.
- De term ‘openbaar’ heeft te maken met dat het gaat om de maatschappij.
-> iedereen is gebonden aan de regels die de overheid heeft opgesteld.
-> geweldsmonopolie bij de overheid.
- Drie sturingen van de maatschappij: de staat, het middenveld en de markt. Grenzen ertussen
zijn soms vaag.
-> de staat is er voor het algemeen belang
-> de markt op commerciële grond
-> het middenveld richt zich op doelstellingen die niet met winst maken te maken hebben,
maar ook niet tot de overheid behoren.
- Staat naar markt -> privatisering, liberalisering of vermarkting.
- Andersom is nationalisering of verstatelijking.
- Overheidsorganisaties bestaan uit politieke leiding en ambtenaren.
-> politieke leiding is direct of indirect verantwoording schuldig aan de vertegenwoordigers
(democratisch verkozen)
-> ambtenaren staan de politieke leiding bij en voeren de politieke beslissingen uit
-> burgers vaak contact met ambtenaren, politieke leiding op grotere afstand -> die juist veel
in de media.
- Het maatschappelijk middenveld bevindt zich tussen de overheid en de bedrijven en de
individuele burgers.
-> juridisch private organisaties, toch betrokken bij openbaar bestuur.
-> tweedeling: organisaties die maatschappelijke functies vervullen (ziekenhuizen, scholen)
en organisaties die belangen behartigen (vakbonden, werkgeversorganisaties)
- De indeling in publiek, maatschappelijk middenveld en privaat is de kernaanpak.
-> het verschil tussen publieke en niet-publieke instanties is de rechtsvorm: publieke
organisaties hebben publiekrechtelijke grondslag, niet-publieke organisaties hebben deze
niet.
- Lastige indeling: sommige organisaties hebben zowel publieke als private kenmerken.
-> Barry Bozeman spreekt over de mate van publiekheid.
-> geen puur publieke of private organisaties.
- Drie verschillende dimensies:
❑ Eigenaarschap: van wie is de organisatie? (rechtelijke grondslag publiekrechtelijk of
privaatrechtelijk)
, ❑ Bekostiging: wie betaald de organisatie?
❑ Controle: mate van politieke controle
1.5 Openbaar bestuur op verschillende niveaus
- Verticale dimensie van openbaar bestuur: op meerdere niveaus in territoriale bestuurslagen
(wijk, gemeente, regio, provincie, natiestaat, internationale regio, wereld)
- Horizontale dimensie geeft aan dat openbaar bestuur niet alleen uit de overheid zelf bestaat,
ook uit maatschappelijk organisaties.
- Multi-level governance: bestuur vind plaats op meerdere schaalniveaus door zowel de
overheid als andere partijen.
- Vaak is het lastig om te zeggen welke bestuursactiviteiten op welk niveau moeten
plaatsvinden
-> lokaal -> gemeenten, regionaal -> veiligsheidsregio’s en waterschappen, provinciaal ->
provincies, nationaal -> regering en ministeries, Europees -> Europese Unie, internationaal ->
NAVO en VN
- Huidige Nederlandse systeem gebaseerd op de grondwet van 1848 en het daarin beschreven
Huis van Thorbecke.
- Nederland is een gedecentraliseerde eenheidsstaat.
-> alle gemeenten in principe dezelfde taken en verantwoordelijkheden (eenheidsstaat),
maar ook zelfstandige bevoegdheden (gedecentraliseerd).
- Met de groei van de Europese Unie heeft het Huis van Thorbecke een zolder gekregen.
-> Als er op Europees niveau beleid is vastgesteld, word dat nationaal, provinciaal of
gemeentelijk uitgevoerd.
-> Soevereiniteit ingeleverd voor een veilig en vredig Europa en meer welvaart dan
Nederland alleen had kunnen bereiken.
- Klassiek was de centrale nationale macht de hoogste macht in een land, nationale regering
bepaalt, decentrale overheden volgen.
- Door globalisering, decentralisatie en integratie van EU-lidstaten kan dit niet meer.
-> nationale overheid sterk afhankelijk van decentrale overheden.
- Veel bestuurlijke afspraken ontstaan, en extra instanties en organisaties in het leven
geroepen (Veiligheidsregio’s, metropoolregio’s)
- Veel meer regionale samenwerking tussen bijvoorbeeld gemeenten over grenzen van de
verdiepingen van het Huis van Thorbecke heen gewerkt.
-> ook weinig democratische grondslag gemeenteraden weinig inzicht in de regionale
samenwerking.
- Door de decentralisatie en overdracht naar Europees niveau dreigt de ‘uitholling van de
nationale staat’.
-> Toch blijft de overheid veel invloed hebben op wat er decentraal gebeurd eerder
vermenging van een toch al vermengd model.
- In het openbaar bestuur is niet alleen de government maar juist het governance belangrijk.
-> maatschappelijk middenveld en bedrijfsleven van groot belang.
1.6 Openbaar bestuur als good governance
- Kwaliteit van de overheid beoordeelt op basis van het model van good governance, op basis
van 8 criteria.
- Bestuurlijke kwaliteit op basis van vier dimensies:
❑ Democratie gaat uit van volkssoevereiniteit. Hierbij is responsief bestuur belangrijk: niet
alleen luisteren naar de verkiezingen, ook openstaan voor maatschappelijke initiatieven
(openheid en interactie)
, ❑ Het openbaar bestuur heeft een aantal monopolies: belasting heffen, wetten
uitvaardigen, rechtspreken en geweld gebruiken. Het recht vervult een belangrijke positie in
de controle hiervan. Rechtmatigheid is dus een belangrijke eis aan bestuurlijk handelen.
Juridisering: toename van formele regels in het domein van het openbaar bestuur.
Openbaar is pas succesvol als de vooropgestelde doelstellingen daadwerkelijk worden
gehaald: doeltreffendheid (effectiviteit). Ook doelmatigheid (efficiency) is een eis: zo min
mogelijk middelen gebruiken om doelen te bereiken.
❑ Bestuurders mogen niet voor eigen belang of gewin gebruik maken van hun
machtspositie, niet afwijken van algemeen geldende normen en niet omkoopbaar zin. Met
andere woorden, er moet sprake zijn van integriteit.
- Doelmatigheid vs rechtmatigheid: bezwaar tegen besluiten zorgt voor vertraging en dus voor
hogere kosten rechtmatigheidsbeginsel gaat ten koste van doelmatigheid.
- Democratie vs rechtmatigheid: gebruik van bijvoorbeeld criminele informanten is door de
groei van criminaliteit publiekelijk geaccepteerd en gewild, maar schuurt wel met beginselen
van strafrecht.
- Integriteit vs democratie: als een minister geen actie onderneemt tegen een vervuilende
fabriek omwille van de werkgelegenheid, beschadigd dat de integriteit maar is het wel in
dienst van de publieke wil.
1.7 Een veranderend openbaar bestuur
Republiek
- Het moderne openbaar bestuur is grotendeels gestart in de Republiek der Zeven Verenigde
Nederlanden (1648-1795).
-> vrijwel geen ambtelijk apparaat, nauwelijks sprake van centrale overheid.
-> politieke macht bij de zeven provincies, in feite onafhankelijk.
-> beslissingsmacht in de Staten-Generaal.
- Centraal werd buitenlands beleid geregeld door de regenten.
- Belastingheffing, infrastructuur werd aan provincies en steden overgelaten.
- Grote mate van zelfregulering door allerlei lokale instanties (schutterijen, gilden,
waterschappen, handelscompagnieën, kerken) voorlopers huidig maatschappelijk
middenveld)
Bataafse Republiek
- In 1795 de Bataafse Republiek en vanaf 1814 Koninkrijk der Nederlanden kwam de
eenheidsstaat.
-> macht van de provincies en steden ingeperkt centraal overheidsapparaat.
- Recht kwam in nationale wetboeken, rechterlijke macht geregeld, centrale staatsorganen
(DNB, AR, ministeries)
- Nauwelijks sprake van democratische controle monocratisch.
- Onder Willem I actieve handelspolitiek en aanleg infrastructuur.
- Midden 19e eeuw nachtwakersstaat, klassieke taken.
Verzorgingsstaat
- Vanaf ongeveer 1870 door industrialisatie meer overheidsingrijpen.
-> meer dienstverlenend en verzorgend.
- Langzaam professionaliseerde het overheidsapparaat.
-> aantal ambtenaren nam toe en vakministeries.
, Uitbreiding verzorgingsstaat
- Opkomst en expansie van de verzorgingsstaat door de crisis van de jaren ’30.
-> massaontslagen, faillissementen, werkloosheid.
- Ideeën van onder andere Keynes zorgden voor extra impulsen van de markt door de
regering.
Sociale rechtsstaat
- Na de oorlog bleef visie Keynes domineren.
-> overheid hield centrale rol bij wederopbouw.
- Overheid moest burgers bestaanszekerheid bieden
-> burgers konden altijd terecht bij de overheid voor steun.
Beheersing
- Vanaf 1970 kritiek op de verzorgingsstaat.
-> vanaf 1980 dominante visie na economische crisis.
- Vanuit VS en VK kwam New Public Management op.
-> het bedrijfsleven en de markt is het voorbeeld van openbaar bestuur.
- Ook vanuit bedrijfsleven kritiek: overheidsingrijpen zouden de bedrijvigheid en
concurrentievermogen hinderen.
- Overheid moest zich beperken tot sturing op hoofdlijnen: normen en doelen stellen, niet hoe
dat precies moest gebeuren.
- Overheid moest goedkoper, kleiner en slagvaardiger worden.
-> kabinetten vanaf 1982 bezuinigingen.
-> efficiencywinst kleinere overheid.
- Uitvoeringsorganisaties werden zelfstandiger of zelfs geprivatiseerd.
- Jaren ’90 kwam ook bestuurlijke vernieuwing op: relatie tussen burger en overheid moest
beter.
-> openbaar bestuur wilde kwaliteit dienstverlening verbeteren.
Goverment governance
- Naast de staat meerdere bestuurslagen, zowel verticaal als horizontaal.
-> naast publieke ook private samenwerking.
- Er ontstond een vorm van onderhandelend bestuur: niet één iemand of één instantie bepaald
netwerkmanagement.
- Overdragen van taken naar andere instanties: nog wel verantwoordelijk op centraal niveau.
- Ook internationalisering van beleid begon nationale staat is niet de centrale of dominante
actor.
-> verschillen tussen landen verminderen samenwerking en onderhandeling.
Van verzorgingsstaat naar voorwaardenscheppende staat
- Het sociale vangnet heeft plaatsgemaakt voor de sociale springplank.
-> in plaats van het verzorgen van burgers, faciliteren en activeren.
- Het zelf verzorgen van diensten is verschoven naar het reguleren van producerende den
dienstverlenende instanties (inspecties, toezichthouders, autoriteiten).
- Overheid die zich meer op regulering richt en minder op productie is een regulatory state.
