Samenvatting Bestuursrecht in het Awb-Tijdperk
Hoofdstuk 3
3.1 Inleiding
De tegenspelers van de overheid (bestuursorganen) zijn de belanghebbenden. De
Awb geeft belanghebbende vaak een bijzondere positie ten opzichte van niet-
belanghebbenden. Zo kan alleen een belanghebbende een verzoek tot handhaving
op iets doen (artikel 1:3 lid 3 Awb jo. artikel 1:2 Awb). Ook voor het instellen van
beroep bij de bestuursrechter en het maken van bezwaar tegen besluiten van
bestuursorganen waarmee je het niet eens bent, is vereist dat je belanghebbende
bent (artikel 8:1 jo. 7:1 Awb).
De overheid bestaat overigens niet. Wat wij de overheid noemen is een verzameling
van organen, personen, instellingen, organisaties en diensten.
3.2 Gedecentraliseerde eenheidsstaat
Nederland is een gedecentraliseerde eenheidsstaat. Dit is een centraal geregeerde
staat met onderdelen (zoals provincies en gemeenten) die een eigen
bestuursorganisatie en een zekere mate van zelfstandigheid bezitten, maar waarvan
de onderdelen alleen een afgeleid gezag uitoefenen. Zij besturen niet krachtens
eigen recht. Dat Nederland een gedecentraliseerde eenheidsstaat is, blijkt uit
verschillende omstandigheden.
Ten eerste is er sprake van territoriale decentralisatie. Naast regering en parlement,
zijn er organen die voor een bepaald territorium een algemene bevoegdheid hebben
gekregen tot het vaststellen van algemeen verbindende voorschriften of tot het
nemen van andere beslissingen. De uitoefening en de omvang van deze
bevoegdheden is begrensd. Zij mogen op grond van de wet namelijk alleen
beslissingen nemen die in het belang (kunnen) zijn van de personen op hun
territorium.
→ Dit geldt bijvoorbeeld voor organen van de gemeente of provincie.
Daarnaast is er functionele decentralisatie. De wetgever heeft in dat kader
bestuursorganen ingesteld, die slechts bevoegd zijn beslissingen te nemen voor
enkele in de wet omschreven terreinen of functies.
→ Bijvoorbeeld het UWV (Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen); belast
met de uitvoering van verschillende werknemersverzekeringen.
Van een mengvorm van functionele en territoriale decentralisatie is sprake bij
waterschappen. Een waterschap is namelijk specifiek belast met de
waterstaatkundige verzorging en/of zorg van waterstaatsaangelegenheden binnen
een bepaald territoriaal gebied.
,Het bestaan van verschillende soorten bestuursorganen zorgt voor een grote
bestuurlijke diversiteit binnen de Nederlandse staat. Op deze wijze wordt bij de
uitoefening van overheidstaken een optimale efficiëntie nagestreefd. In de regel geldt
immers dat wanneer in territoriaal (geografisch) of functioneel opzicht een kleine
afstand bestaat tussen burger en bestuursorgaan, op gemakkelijke wijze informatie
kan worden uitgewisseld, snel beslissingen kunnen worden genomen en de
bestuursorganen in staat zijn op de naleving van die beslissing te letten en zo nodig
maatregelen te nemen. De gedecentraliseerde overheid weet wat er leeft bij de
burger en in de maatschappij, is de vooronderstelling.
Een nadeel is dat democratische controle problematisch kan worden. Dat geldt met
name in het geval een bestuursorgaan niet wordt gekozen of niet kan worden
gedwongen om politieke verantwoording af te leggen aan een wel gekozen orgaan.
Is die mogelijkheid van democratische controle wel aanwezig, zoals bij organen van
gemeenten en provincies, dan rijst de vraag of er geen (hoger) toezicht moet zijn op
beslissingen van deze organen, waarvan de gevolgen mogelijk die van hun
territorium overschrijden.
→ Bijvoorbeeld de totstandbrenging van ruimtelijke voorzieningen, zoals de aanleg
van wegen en woonwijken of aan (zorg) voorzieningen als scholen,
verzorgingshuizen en ziekenhuizen. Van dergelijke besluiten gaan immers effecten
uit die buiten het territorium van de betrokken decentrale overheid invloed hebben.
3.3 Openbare lichamen
Binnen de organisatie van het openbaar bestuur onderscheiden we openbare
lichamen (= een aantal organen dat gezamenlijk een gemeenschapsverband vormt).
De belangrijkste openbare lichamen zijn de territoriale openbare lichamen: Staat,
provincie en gemeente. Binnen deze openbare lichamen onderscheiden we
verschillende bestuursorganen, die elk een aparte taak uitoefenen. Globaal kan men
zeggen dat openbare lichamen een algemeen (gekozen) bestuur kennen, een
dagelijks bestuur en een voorzitter.
→ Bijvoorbeeld binnen het openbaar lichaam van de provincie vormen de provinciale
staten (algemeen bestuur), het college van gedeputeerde staten (dagelijks
bestuur) en de commissaris van de koning(in) (voorzitter) de bestuursorganen.
Naast territoriale openbare lichamen komen ook functionele openbare lichamen voor
(artikel 134 Gw).
→ Bijvoorbeeld de Nederlandse Orde van Advocaten. Het gaat hier om een orde of
instituut van een bepaalde beroepsgroep, dat met regelgevende bevoegdheid is
belast. Dit houdt in dat de organen van deze openbare lichamen eenzijdig regels
kunnen vaststellen.
Alle openbare lichamen hebben rechtspersoonlijkheid. Dat betekent dat zij kunnen
deelnemen aan het privaatrechtelijke rechtsverkeer; zij kunnen dus contracten sluiten
en een vermogen hebben. De rechtspersoonlijkheid van bijvoorbeeld de Staat, de
provincies, gemeenten en waterschappen volgen uit artikel 2:1 BW.
,Omdat deze rechtspersonen krachtens (publiekrechtelijke) wetten zijn ingesteld en
daaraan hun rechtspersoonlijkheid ontlenen, spreken we van publiekrechtelijke
rechtspersonen. Omdat hun rechtspersoonlijkheid uitsluitend uit de bijzondere wet
volgt, worden zij ook wel rechtspersonen 'sui generis' genoemd. Hiermee
onderscheiden ze zich van privaatrechtelijke rechtspersonen zoals
vennootschappen, verenigingen en stichtingen, die door middel van een
privaatrechtelijke oprichtingshandeling in het leven zijn geroepen. Dit laatste kan
iedereen in beginsel bij de notaris regelen.
3.4 Bestuursorganen
3.4.1 Algemeen
In de Awb is bepaald dat voor de toepasselijkheid van de Awb er sprake moet zijn
van een orgaan dat bestuurt. Kortom: bepalend voor de toepasselijkheid van Awb-
bepalingen is dat er sprake moet zijn van een bestuursorgaan. Artikel 1:1 Awb bevat
de definitie van dat begrip ‘bestuursorgaan’. Een bestuursorgaan wordt in het eerste
lid omschreven als:
- a. een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld, of;
- b. een ander persoon of college, met enig openbaar gezag bekleed.
De Awb kent daarmee twee categorieën bestuursorgaan: de zogenoemde a- en b-
organen. Wanneer een instantie onderdeel uitmaakt van een publiekrechtelijke
rechtspersoon, dan is er sprake van een zogenaamd a-bestuursorgaan. Om uit te
maken of je te maken hebt met een bestuursorgaan, moet eerst worden bezien of
een college of persoon een a-orgaan is. Wanneer daarvan geen sprake is, moet
worden bekeken of wellicht sprake is van de tweede categorie bestuursorganen: b-
organen.
De tweede categorie ziet op andere personen of colleges die met openbaar gezag
bekleed zijn. Bepalend is wat deze personen of colleges doen en welke
bevoegdheden ze daarbij uitoefenen. Alleen voor zover deze handelingen en
bevoegdheden een publiekrechtelijk karakter hebben, oftewel als er openbaar gezag
wordt uitgeoefend, spreken we van b-bestuursorganen. Het gaat daarbij vaak om
privaatrechtelijke rechtspersonen of natuurlijke personen waaraan een deel van een
overheidstaak is opgedragen.
→ Een belangrijk verschil tussen a- en b-organen is dat a-organen voor al hun
handelingen (dus ook feitelijke en privaatrechtelijke) zijn gebonden aan de Awb,
terwijl b-organen alleen aan de Awb gebonden zijn voor zover zij publiekrechtelijke
bevoegdheden hebben (dat wil zeggen voor zover zij besluiten nemen).
In artikel 1:1 lid 2 Awb worden uitzonderingen gegeven van organen die niet als
bestuursorgaan worden aangemerkt. Andere uitzonderingen zijn te vinden in artikel
1:1 lid 3 Awb en artikel 1:6 Awb.
3.4.2 A-bestuursorgaan
Bestuursorganen in de zin van de Awb zijn op grond van artikel 1:1 lid 1, onder a,
Awb in de eerste plaats organen van rechtspersonen (artikel 2:1 BW) die hun
grondslag vinden in het publiekrecht. Deze publiekrechtelijke rechtspersonen zijn
ingesteld krachtens wettelijke voorschrift.
, Staat in de wet een bepaling in de trant van: 'er is een organisatie x en deze x bezit
rechtspersoonlijkheid', dan kan je uit die zin afleiden dat deze organisatie bij wet
rechtspersoonlijkheid toegekend heeft gekregen en daarmee dus ook als
publiekrechtelijke rechtspersoon kwalificeert, namelijk op grond van artikel 2:1 lid 2
BW.
Let erop dat de publiekrechtelijke rechtspersoon zelf niet het bestuursorgaan is: in
artikel 1:1 lid 1, onder a, Awb staat dat haar 'orgaan' als bestuursorgaan moet
worden gezien. De publiekrechtelijke rechtspersoon is de huls; de organisatie die
vermogen heeft. De onderdelen (organen) van die publiekrechtelijke organisatie
voeren de taken uit en besturen. Deze organen zijn dus de a-organen.
→ Bijvoorbeeld organen:
- van de staat: de regering (artikel 42 Gw) en de ministers (artikel 43 Gw);
- van de provincie: provinciale staten, gedeputeerde staten en de commissaris van
de koning(in) (artikel 125 Gw, artikel 6 Provinciewet (Provw));
- van de gemeente: de gemeenteraad, de burgemeester en het college van
burgemeester en wethouders (artikel 125 Gw, artikel 6 Gemw).
Hoe weet men dat men met een 'orgaan' te maken heeft? Hiervoor heeft de Awb
geen definitie. Kortweg komt het erop neer dat organen over eigen taken beschikken,
die blijken uit de wet.
→ Is dan elke medewerker van de gemeente een bestuursorgaan? Nee, de
medewerker of het onderdeel moet wel een eigen taak hebben of een zelfstandige
plaats innemen op grond van de wet, zoals de burgemeester.
3.4.3 B-bestuursorganen
Op grond van artikel 1:1 lid 1, onderdeel b, Awb zijn ook bestuursorganen: andere
personen of colleges die 'met enig openbaar gezag bekleed' zijn. Het gaat hierbij om
particuliere/privaatrechtelijke instellingen, waaraan een deel van de overheidstaak is
opgedragen. Artikel 2:3 BW somt de verschillende privaatrechtelijke rechtspersonen
op: verenigingen, coöperaties, onderlinge waarborgmaatschappijen, naamloze
vennootschappen (NV's), besloten vennootschappen (BV's) en stichtingen. Deze
instellingen nemen gewoon deel aan het privaatrechtelijke rechtsverkeer en zijn op
het eerste gezicht niet als 'overheid' te herkennen. Toch kunnen zij een
bestuursorgaan zijn, omdat zij door de wetgever met 'openbaar gezag' zijn belast.
Het openbaargezagscriterium betekent dat deze instellingen publiekrechtelijke
rechtshandelingen kunnen verrichten. Een wet geeft deze instelling de bevoegdheid
om eenzijdig de rechtspositie (de rechten en/of verplichtingen) van andere
rechtssubjecten te bepalen.
→ Bijvoorbeeld het garagebedrijf die APK-keuringen verricht. Deze bevoegdheden
moeten hun expliciete grondslag in de wet vinden.
Nu gaat het bekleden met openbaar gezag in de praktijk niet altijd zoals hierboven is
geschreven. In de praktijk worden wel meer privaatrechtelijke rechtspersonen met
overheidsachtige taken belast, zonder dat daarvoor een wettelijke grondslag is
gecreëerd. De overheid maakt bijvoorbeeld regelmatig gebruik van stichtingen die zij
subsidie verleent om bepaalde activiteiten te verrichten, die passen binnen het
overheidsbeleid.
