Samenvatting Beleid in Beweging, Victor Bekkers, 2e druk, 2012.
1. Politiek, Beleid en Sturing: Een Positiebepaling
Politiek en beleid houden in dat bij bepaalde maatschappelijke problemen er oplossingen moeten
worden gezocht. Enerzijds kan dit natuurlijk worden gedaan door de verantwoordelijke instanties bij
de overheid, echter zijn er ook vaak andere partijen wiens belangen dit beleid kan schaden of op wie
het beleid invloed heeft. Daarom is het van belang samen te werken en tot compromis proberen te
komen maar wel met de inachtneming van de waarden die de maatschappij belangrijk acht, zoals
veiligheid wanneer het om problemen met de steeds hogere stand van het water gaat. Politiek en
beleid zijn ‘de gezaghebbende toebedeling van waarden voor de samenleving als geheel’ en ‘who
gets what, when and how’. Hier volgen een paar opsommingen van belangrijke zaken.
Belangrijk bij beleidsvoering:
- Schaarste, wie krijgt wat?
- Gezaghebbendheid en legitimiteit van de beleidsmakers, zijn en hoe worden zij verkozen?
- Allocatiemechanismen, wie voert het uiteindelijke beleid uit? De staat? De markt? Of de
gemeenschap?
Beleidsprocessencyclus: Maatschappelijke uitdaging of probleem agendavorming ontwikkeling
besluitvorming uitvoering evaluatie en weer agendavorming.
Beleid valt in te delen in de volgende ‘heuristieken’: Institutioneel, strategisch, tactisch en
operationeel beleid. Of; explorerend, verdelend, herverdelend, regulerend, faciliterend, stimulerend
en constituerend beleid.
2. Beleid en Maatschappij: Beelden van een Veranderende Samenleving
De samenleving raakt steeds meer versplinterd op zowel structureel als politiek niveau, wat
bijvoorbeeld te zien is aan de vele politieke partijen. De versplintering op structureel niveau zorgt
ervoor dat er een veelvoud aan organisaties is waar er vroeger maar enkelen waren, allen met een
eigen specialisatie, doel en perspectief op de werkelijkheid, en dat daardoor een geïntegreerde
aanpak van problemen is vereist om ook ieder probleem aan te pakken. Zo streeft de bijvoorbeeld
politie bij leefbaarheid naar veiligheid, en milieuorganisaties naar het terugdringen van vervuiling en
veel groen. Daarnaast is er politieke versplintering, ontstaan door individualisering, ontideologisering
en ontzuiling. Dit loskomen van de oorspronkelijke zuilen, en de ruimte die er voor individuele ideeën
en de verspreiding daarvan is ontstaan, zorgt voor meer ‘issue’ politiek, meer maatschappelijke
organisaties/belangengroepen, en verder ook een wederzijdse afhankelijkheid tussen politiek en
media. De politici hebben enerzijds media nodig om hun stem te laten horen, maar anderzijds heeft
de politiek voor de media net zo goed meerwaarde. Voor dit eerste zetten politici tegenwoordig ook
vaak spindokters in.
Verder heeft technologie en de globalisatie een grote invloed op de samenleving vandaag de dag. Zo
zorgt dit voor een internationale ‘netwerksamenleving’ en wereldwijd relevante knooppunten zoals
Silicon Valley voor de ICT, en de Rotterdamse haven als logistiek knooppunt. Dit zorgt voor wat in het
boek een ‘risicosamenleving’ genoemd wordt, door de gigantische internationale verwevenheid
,tussen met name de economieën, kan een schok in een ver land zoals China, ook grote gevolgen voor
Nederland hebben.
Gevolgen:
- Mensen gaan weer meer regionaliseren, zoals in Catalonië of Schotland, zij verlangen terug
naar het overzichtelijke regionale bestaan, in plaats van op te gaan in de onoverzichtelijke en
risicovolle globalisatie.
- Vierde wereld, bestaande uit de mensen die niet hebben kunnen profiteren van deze
globalisatie en knooppunten van deze wereld, vaak zichtbaar in armere wijken waar veel
immigranten ook belanden.
- Rampen worden moeilijker te herleiden, waar lag de oorzaak en wie waren de veroorzakers?
- Rampen hebben geen eind meer, een crisis bij één Amerikaanse bank kan letterlijk de hele
(financiële) wereld doen schudden.
- Een opvangnet voor dergelijke rampen is bijna onmogelijk, door een kettingreactie kunnen
de kosten gigantisch oplopen.
- Naast het feit dat het omvallen van één Amerikaanse bank globaal gevolgen kan hebben,
vind ook ‘spill-over’ tussen netwerken plaats. Door de informatie-uitwisseling tussen vele
netwerken, kan het stilvallen van één netwerk vele andere netwerken doen kantelen.
Het gevolg van al deze risico’s is dat men risico’s is gaan incalculeren, rationaliseren, wat ook wel
‘technological moralization’ wordt genoemd door middel van statistische analyses et cetera.
Hierdoor menen zij dat dergelijke risico’s beheersbaar kunnen worden, wat ze in feite natuurlijk
helemaal niet zijn, aangezien door toeval er een opeenstapeling van problemen kan komen waardoor
het alsnog fout gaat. De samenwerking tussen de overheid en economische ‘technocratici’ bij het
laten voortduren van deze risico’s wordt ook wel ‘trancuted democracy’ wordt genoemd.
De (democratische) oplossing hiervoor is:
- Scheiding tussen politiek en de economische ‘technocratici’ die deze risico’s rationaliseren.
- Debat en mogelijkheden voor debat voor het publiek, waarin iedereen wordt betrokken en
gelijk behandeld wordt, zodat het volk inzicht en zeggenschap kan krijgen over de risico’s die
deze vorm van samenleven met zich meebrengt.
Opgesomd verschuift het politiek en sturend vermogen dus naar:
- Supranationale, internationale en intergouvernementele organisaties.
- Lokale en regionale overheden door decentralisatie.
- Rechtssprekende macht, (juridificering van de samenleving).
- Bedrijven (decentralisatie naar re-integratiebedrijven voor de arbeidsmarkt bijvoorbeeld).
- Functionele overheidsorganisaties
- Maatschappelijk middenveld (woningbouwcorporaties die verzelfstandiging in de jaren ’90
steeds meer een winstoogmerk hebben gekregen, althans zo wordt dat door velen ervaren).
- Burger is belangrijk wegens de informatie die hij heeft, en wordt verzocht mee te helpen met
veiligheid e.d.
, 3. Benaderingen van Beleid
De rationele benadering heeft als uitgangspunt het behalen van doelstellingen en eventueel
subdoelstellingen. Er vindt van tevoren een goede analyse plaats wat betreft de hoofddoelstellingen
en subdoelstellingen, waarbij het effect van ieder middel, naar believen gekozen uit de
‘gereedschapskist’, nauwkeurig wordt vastgesteld op basis van onderzoek waarmee men tot de
beleidstheorie komt die de basis is van het beleid dat gevoerd gaat worden. Monitoring (onderzoek)
is verder ook een belangrijke wijze om het beleid op het evaluatiemoment te voorzien van
verklaringen betreffende de resultaten. Kenmerkend voor de rationele benadering is verder het idee
dat effectieve beleidsprocessen kunnen worden vormgegeven van bovenaf, zonder inbegrip van de
organisaties daartussen, althans in een op de overheid gelijkende rol zelf, de ‘klassieke’ theorie wat
betreft de rol van de overheid heeft dan ook veel overeenkomsten met de ‘rationele benadering’. De
beoordeling over het gevoerde beleid wordt bepaald op basis van effectiviteit, efficiency en (interne)
samenhang, welke kan worden bereikt door niet overlappende en tegenstrijdige doelstellingen te
formuleren. De overheid speelt er verder een centrale rol in het feit dat zij iedere betrokkene moet
‘programmeren’, oftewel moet voorzien van duidelijke taken, procedures en bevoegdheden en
daarnaast de ‘monitoring’ en kennisverzameling verzorgt. De overheid heeft een rol val ‘information
processor’ en handelt in de trend van ‘managerial rationalism’, zij is de motor die de ‘mechanica’
aandrijft.
De politieke benadering ziet beleidsvoering met name als een arena of netwerk, waarin verschillende
actoren verschillende machtsbronnen aanwenden om het beleid naar zich toe te trekken, de
politieke benadering is dan ook poly-centrisch in tegenstelling tot de ‘unitaire’ rationele benadering.
Het uiteindelijk gevoerde beleid is gebaseerd op een vastgelegde consensus waarin alle partijen, of
de partijen die als winnaar uit de bus komen, op zijn uitgekomen. Verder speelt legitimiteit in de
politieke benadering een grote rol, want wanneer dit beleid gevormd door ‘het recht van de sterkste’
geen democratische basis of grondslag heeft, vervalt men in autocratie. De politieke benadering
kenmerkt wel het Nederlandse ‘poldersysteem’, niet de meest ‘effectieve’ oplossing geld, maar die
oplossing die door de meeste partijen wordt gedragen, ofwel die het grootste draagvlak heeft, dat is
namelijk waar het succes in deze benadering op wordt beoordeeld. Beleid is in deze benadering dus
politiek, en politiek beleid, door het poldersysteem wordt het verder gekenmerkt door ‘muddling
through’, aangezien er constant moet worden rekening gehouden met de andere partijen, waardoor
slechts een select aantal interpretaties en oplossing het uiteindelijk tot het beleidsuitvoering stadia
schoppen.
De culturele benadering van politiek geeft vooral weer op basis van welke sociale constructies beleid
op de agenda komt, uiteindelijk wordt gemaakt, en welke oplossingen er op basis van die sociale
constructies worden aangedragen. Deze sociale constructies of ‘sociale ideeën’ komen voort uit de
poel van de samenleving en kunnen door eenieder, zowel individu, groep of organisatie naar voren
worden gebracht in een bepaald ‘frame’. Zo kan de overheid soms bijvoorbeeld zo worden
‘gepressed’ door een ‘sociale constructie’, dat zij niet anders kan dan hieraan toe te geven. Beleid
wordt gevormd door ‘framing en re-framing’, wat inhoudt dat een probleem op de kaart wordt gezet
door bijvoorbeeld media of belangengroepen waardoor het maatschappelijk relevant wordt, en de
politiek er een in die context gewenste oplossing voor dient te vinden. Politiek wordt enkel bedreven
in het ‘framing en re-framing’ van deze problemen, zoals Wilders bijvoorbeeld de eurocrisis aangreep
om leuzen als ‘Geen geld naar de Grieken, maar naar de zieken’ te roepen. Taal is net als ‘framing en
, reframing’ ook heel belangrijk, het begrip ‘duurzame ontwikkeling’ liet bijvoorbeeld zien dat
economische groei mét inbegrip van milieu ook een streven is, wat erg succesvol werd. Een ander
belangrijk begrip ‘automatization of bias’ in deze benadering wil zeggen dat aan ieder systeem, ook
ICT-systemen, bepaalde aannames aan de grondslag liggen. Een ander belangrijk begrip, ‘community
of practice’, of ‘discourscoalitie’ is een samenwerking tussen verschillende actoren die dezelfde
mening of positie in de beleidsvorming delen. Een typerend kenmerk van deze benadering is echter
‘words that succeeded, policies that failed’, aangezien het voeren van beleid door middel van
symbolen en ‘framing’ erg mooi kan lijken, maar in de praktijk het vaak bij die woorden blijft.
De institutionele benadering benadrukt met name het ingebakken systeem van instituties waardoor
het hele beleidsproces zich geschiedt. Deze instituties hebben hun achtergrond, gewoontes, rol,
bevoegdheden, plichten en cultuur die allen bijdragen aan welk proces beleidsideeën doormaken
voordat en ook hoe zij worden uitgevoerd. Dit wordt ook wel padafhankelijkheid genoemd. Het hele
‘netwerk’ zoals dat in de politieke benadering wordt beschreven, zijn in feite allemaal actoren die
een bepaalde rol en doelstellingen hebben, en waarvan de politiek de partij is die voor de
uiteindelijke legitimiteit zorgt en ook de gezaghebbende functie vervult. Het uiteindelijke beleid is de
uitkomst van de regel en institutioneel geleide interactie tussen de verschillende actoren. Het
‘structure-agency debate’, wat ging over of de structuur, of de agent de uiteindelijke toekomst in
handen heeft, is een erg goede weergave van het idee achter deze benadering. Actoren spelen
nauwelijks een rol, het zijn de instituties, formeel of informeel, die de toekomst bepalen en de
‘agents’ worden ‘exogeen’ geleid, oftewel door hun omgeving. De beoordeling in deze benadering
geschiedt door de ‘logic of consequence’ en de ‘logic of appropriateness’.
4. Benaderingen van Sturing
In de klassieke benadering van sturing, zoals die tot zo’n beetje de jaren ’70 in Nederland werd
toegepast, zag men de maatschappij als kenbaar en maakbaar en de overheid als de partij die
onafhankelijk en gelegitimeerd voor politiek, voor beleid en sturing kon zorgen. Men sprak over de
overheid als de ‘machinery of government’, en de mogelijkheid tot het hebben van de ‘perfect
administration’. Oftewel de overheid werd gezien als een geoliede machine voor het ‘maken’ van de
samenleving. De overheid had het alleenrecht hierop omdat zij was gelegitimeerd, middels planning
& wet- en regelgeving alles kon aansturen waardoor zelfsturend vermogen van andere organisaties
niet van belang was, en de overheid als het ware de ‘cockpit’ van de maatschappij was. Deze
zienswijze op de overheid veranderde echter door:
- Financieel-economische redenen; door de crisis moest de overheid bezuinigen waardoor
bepaalde sectoren werden geprivatiseerd, dit was het begin van het neoliberale tijdperk.
- Juridische redenen; de overheid werd een gevangene van het eigenhandig gemaakte web
van wet- en regelgeving, er was geen flexibiliteit meer mogelijk, waardoor deregulering
noodzakelijk was en zelfregulering (zelfstandigheid voor organisaties buiten de overheid om)
ook de ruimte kreeg.
- Bestuurskundige redenen; ondanks dat door wet- en regelgeving controle en sturing op de
organisaties mogelijk leek, was dit niet het geval. Organisaties hadden wel degelijk
zelforganiserende vermogens, en daarnaast hadden zij even goed eigen interpretaties en
belangen. Het feit dat de overheid te veel in zichzelf gekeerd was geraakt versterkte dit,
