Aantekeningen Bestuursprocesrecht
Hoorcollege professor: Rogier Kegge
Werkgroepdocent: Olaf van Loon
Week 1 – Inleiding tot het systeem van rechtsbescherming
Hoorcollege
College 1a – Opzet van het vak
Vandaag kijken we als eerst naar de opzet van het vak. In eerdere vakken keken we naar het volgende:
- Inleiding bestuursrecht: introductie op de centrale begrippen van het bestuursrecht
- Bestuursrecht: normering van het overheidsoptreden
- Bestuursprocesrecht: rechtsbescherming tegen overheidsoptreden
De visie op dit vak is dat:
- Je grondig de belangrijkste regels van het bestuursprocesrecht kent
o Zoals deze ook voorkomen in de Awb en dan alleen de meest belangrijke leerstukken
- Je maakt geen beroepsfouten
o Het allerbelangrijkste stuk daarbij is wel tijdig procederen
- Je begrijpt het systeem en de achtergrond van de regels
o Hoe stuur je de maatschappij en wat heb je nodig om fatsoenlijk met elkaar in
gesprek te gaan.
Hoe ziet de opzet van het vak er dan uit?:
- Kennisclips voor technische uitleg
- Actualiteitencolleges: future academic self
- Werkgroepen, waarin het leerproces centraal staat en je jouw vaardigheden kunt ontwikkelen
- Casuscollege, waarin de uitleg van de stof en de toepassing van de stof op casus centraal staat
College 1b – Historische ontwikkeling
Nu duidelijk is hoe de opzet van het vak er uit ziet, kunnen we beginnen met de inhoud van het
bestuursprocesrecht. Als eerste kijken we naar de historische ontwikkeling van het
bestuursprocesrecht. Deze is van belang om te begrijpen waarom de bestuursrechter eerst zeer
terughoudend optrede en dat nu steeds minder doet. Als we kijken naar de bestuursrechtelijke
rechtsbescherming zien we eigenlijk altijd dat de bestuursrechtelijke rechtsbescherming bijna altijd als
een van de laatste rechtsgebieden ontwikkelt. Dit komt mede door het feit dat het bestuursrechter
voorheen werd gedicteerd door een sterke vorst, die zichzelf het liefst niet laat controleren door een
onafhankelijke rechter. En dus begint de bestuursrechtelijke rechtsbescherming bij de gewone rechter.
En de eerste mensen die in conflict komen met het gezag van de vorst, de andere mensen van adel
zijn, zoals groot grond bezitters. Maar zij stappen naar een civiele rechter:
- Eerste jaren na de Grondwet van 1815:
, o De burgerlijke rechter acht zich snel bevoegd; Willem I vaardigt het
conflictenbesluit uit.
▪ Conflictenbesluit houdt in dat de rechter wel geschillen kon aannemen, maar
dat de vorst bepaalde over deze geschillen.
o Grote weerstand tegen de civiele procedure in het parlement; te ingewikkeld,
kostbaar en tijdrovend.
▪ En dit sentiment leeft ook in de tweede kamer. Het civiele proces is te
moeilijk en duur. Zo zie je dat er discussie ontstaat om waar je de
bestuursrechtelijke rechtsbescherming moet onderbrengen, alles liever dan de
civiele procedure.
o Daarom stelt de wetgever steeds vaker administratief beroep open (GS, Kroon)
▪ Waarbij je beroep doet bij het bestuur zelf en wordt de rechter buiten spel
gelaten.
o Legitimiteit wordt ontleend aan het gezag van het college (het feit dat het de Kroon of
deputeerde staten zijn), niet aan de procedure.
En deze discussie over het onderbrengen van bestuursrechtelijke rechtsbescherming zaken onder het
bestuur zelf of bij de rechter neemt ook een wetenschappelijke omwenteling. Deze discussie speelt
dan vooral tussen Minister Loeff en professor Struike van de UvA:
- Loeff – rechter: is een echte jurist en vindt dat de rechtsbescherming onderontwikkeld was
en dat deze te weinig rechtsbescherming voor de burger gaf. Loeff deed een controversieel
voorstel voor een alomvattend stelsel van bescherming binnen het bestuursrecht, dit leek in
grote mate op de Awb zoals we het nu kennen.
- Struycken - administratie: schreef echter in een vlammend betoog dat het wetsvoorstel een
soort lege huls zou zijn. Hij stelde dat we in een parlementaire democratie leven en niet een
sterke monarchie. Deze bescherming was er dus eerder nodig tegen de sterke vorsten, maar nu
niet. Door de bescherming te verplaatsen naar de rechters, die bestaan uit adel, verplaats je de
rechtsbescherming verder van de burger. Bovendien is het bestuursrecht zeer politiek
ingericht, daar hoort de rechter niet over te oordelen. Zeker destijds hadden bestuursorganen
veel discretionaire bevoegdheden en was de juridische kant zeer klein. Het zou dan dus een
wassen neus zijn om de rechter er aan toe te laten komen, zeker omdat er weinig juridische
normen waren om over te oordelen.
o En uiteindelijk won Struyken en werd dus gekozen om het bij het bestuursorgaan zelf
te houden.
Maar uiteindelijke werd er door de 20e eeuw heen een proces op gang te komen van enumeratie
(=naar algemene rechtsbescherming):
- De raden van beroep en de Centrale Raad van Beroep worden de eerste onafhankelijke
bestuursrechters van Nederland
o Allereerste vorm van bestuursrechtspraak
o Er ontstaat een stelsel van enumeratie, wat inhoudt dat we een gespecialiseerd
rechtscollege gaan oprichten (CrvB) waar wetten aan toe worden gevoegd (opgesomd
= enumereren) waar dat rechtscollege ook over mag oordelen. Zo ontstaat er een
enorm versnipperd rechtsstelsel waaruit niet duidelijk meer is wanneer je naar het
bestuur/rechter/college moet.
- In de jaren ’70 ontstaat een algemene aanvullende rechtsgang bij een onafhankelijke rechter
(Wet Arob, afdeling rechtspraak RvS)
o Wanneer je niet uit een geschil komt bij een bestuursorgaan. De start van de
algemene bestuursrechtspraak.
- In 1985 oordeelt het EHRM het kroonberoep (Afdeling geschillen RvS) in strijd met art. 6
EVRM (Benthem-arrest)
, o EHRM stelde dat veel rechtsbescherming werd ondergebracht bij het bestuur. Soms is
een rechter bevoegd en soms een administratief beroep wat bij de regering ligt
(afdeling geschillen Raad van State). Dus we hebben een semi-juridisch orgaan bij de
Raad van State, die gaf een advies aan de regering, die accepteerde bijna altijd het
advies, maar uiteindelijk mocht de Kroon zelf bepalen of het oordeel geaccepteerd
wordt. Het EHRM zegt dat dat geen fair trial is en dus niet voldoet aan art. 6 EVRM.
We moesten dus nu alsnog de bestuursrechtspraak gaan optuigen.
- In 1994 treedt de Awb in werking
- Discussie over organisatie blijft
o We hebben overigens drie instanties die kunnen oordelen over de uitleg van de AWB,
namelijk:
▪ Centrale Raad van Beroep: altijd al een onafhankelijke rechtsprekende
instantie. Oudste rechtsprekende instantie.
• Gespecialiseerde bestuursrechtspraak
• Begint met de Ongevallenwet. Gaat bij begin om een scheve
machtsverhouding en dus een grote rechtsbescherming voor burgers.
Hier speelt dan ook sterk de ongelijkheidscompensatie een grote
rol speelt.
▪ Raad van State: is van origine een bestuursorgaan en dus geen
bestuursrechter, maar uiteindelijk dus wel onafhankelijk rechtspreken.
• Algemene bestuursrechtspraak
• Is groot geworden over de zaken waarbij de overheid tegenover
machtige grootgrondbezitters staan. Gaat dus wel om een andere
rechtsverhouding, maar niet zeer scheef. Ongelijkheidscompensatie is
hier dus ook niet mega aanwezig.
▪ College van Beroep voor het Bedrijfsleven
• Gespecialiseerde bestuursrechtspraak
• Is voor het bedrijfslevens. Heeft enkel met professionele partijen te
maken. Geschillen gaan hier primair om de markt. Procesrecht is daar
maar een klein onderdeeltje. Gaat vooral om de inhoud van het debat.
▪ Dus als er niks speciaals is geregeld in de wet ga je naar de Raad van State,
anders ga je naar CRvB of CBB.
▪ Maar hoe deze drie instanties nu zouden moeten worden onderverdeeld blijft
een moeilijk punt met veel kritische houdingen.
College 1c – Aard bestuursprocesrecht
Wat zijn nou de wezenskenmerken van het bestuursprocesrecht? We hebben gezien in de
vorige clips dat rechtsbescherming begint bij de burgerlijke rechter en dat je alleen onder bepaalde
voorwaarden naar bestuursrechter mag gaan. Laten we eerst eens kijken naar de kenmerken van
bestuursprocesrecht:
- Besluit als voorwerp van geschil
o Er moet dus sprake zijn van een besluit voor je naar de bestuursrechter kan. We
richten het zo in dat je in principe nooit naar de rechter zou hoeven. Want we willen
daarom ook de bezwaarprocedure zo goed mogelijk inrichten.
- ‘Aanvullende voorziening’: besluitvorming en bezwaar zouden geschillen moeten
wegnemen
o Zoals hiervoor ook vermeld is de rechtsgang echt de laatste optie, er is genoeg
rechtsbescherming voordat naar de rechter toe wordt gegaan.
, - Rechtmatigheidstoetsing ex tunc. De bestuursrechter kijkt dus naar het verleden, naar wat
het bestuur had moeten doen in de bezwaarfase etc.
- Ongelijke verhouding partijen. Want aan de ene kant staat het bestuur, die een besluit kan
nemen die die maar wil. Er is geen toestemming nodig van de andere persoon. Daarom moet
er een laagdrempelige procedure zijn om aan de rechter te kunnen vragen of de
machtsuitoefening van het bestuursorgaan wel correct is.
- Elk geschil raakt belangen van derden en/of maatschappij omdat het duidelijke moet zijn wat
er zal moeten gebeuren met een besluit. Iedereen moet snel weten waar die aan toe is. Zeker
omdat het ook impact heeft op het algemeen belang/financiële belangen/andere belangen
(concurrenten/buren etc.)/maatschappelijke belangen etc.
o Korte beroepstermijnen, binnen een bepaalde tijd
o Laagdrempelige procedure, je hebt niet persé een advocaat nodig
o Materiële waarheidsvinding
o Niet-lijdelijke rechter, de rechter heeft veel onderzoeksbevoegdheid, geschil is niet
van partijen en dus mag de rechter zelf rechtsgronden aanvullen en
onderzoeksbevoegdheden aanwenden.
Laten we eens kijken naar een rechtsvergelijking, we vinden de bestuursrechtspraak anders dan
civiele- en strafrechter. De civiele rechter zijn rechtvaststellers, zei stellen vast wat er is gebeurd (bv.
wanprestaties) en wat daar de wettelijke implicaties (bv. nakoming) van zijn. De bestuursrechter is
niet de gezaghebbende rechtvaststeller, dat is het bestuur zelf. Die stelt namelijk vast of je in
aanmerking komt voor het een of ander. De bestuursrechter mag die bestuurlijke taak niet overnemen,
die mag niet zelf vergunningen en subsidies verlenen. Je wil dat die rechter het recht toetst en niet
vaststelt. In deze zin spreekt de bestuursrechter recht in ander universum. Er is dus sprake van:
- Toetsing in plaats van rechtsvaststelling
- Rechter heeft beperkt beeld van de praktijk en kan dus ook niet spreken met alle informatie
over het besluit. Daarom dient de rechter enige terughoudendheid te betrachten. De rechter
ziet immers maar een klein deel van de praktijk. De rechter ziet alleen de geschillen waarbij
burgers niet hebben gekregen wat ze wilden. Voor de rechter is dit lastig te overzien.
- Besturen vraagt om snelle besluitvorming, zodat een partij snel weet of die kan
investeren/ontwikkelen. Snelle besluitvorming is van belang voor een gezond
vestigingsklimaat. Daarom moet het bestuur toch altijd binnen 6-8 weken antwoorden.
- Besturen is vooruitzien; rechtspreken is achteruit kijken. Bij besturen kijken we naar het
verleden, toch kijken we bij het vergunnende besturen in de toekomst. Een bestuur zal vaak
moeten beoordelen over wat een besluit zal betekenen voor de toekomst. Als je in aanmerking
wil komen voor een verblijfsvergunning, dan kijken we naar de toekomst, naar de
veiligheidssituatie als je terug zou moeten. Het gaat dus om de expertise.
o Dit alles maakt dat bestuursrechtspraak wezenlijk iets anders is dan bijvoorbeeld
burgerlijk- en strafprocesrecht.
Hoe verhoudt het zich dan tot het burgerlijk- en strafprocesrecht?:
- Begunstigend bestuursrecht heeft overeenkomsten met civiel recht
o ‘Civilisatie’ bestuursprocesrecht: steeds meer een partijenproces
▪ Zowel bestuursrecht als civiel recht hebben een systeem van eiser en verweer.
Ze zijn allebei te kwalificeren als een partijengeschil, waarbij de rechter
terughoudendheid betracht.
o ‘Verbestuurlijking’ civiel geschil: steeds meer regie rechter
▪ Anderzijds valt ook te bezien dat het civiele geschil ook steeds meer wordt
geregisseerd door de rechter om het geschil zo efficiënt mogelijk te maken.
- Belastend bestuursrecht heeft overeenkomsten met strafrecht
