STAATS- EN BESTUURSRECHT 1
L1 INLEIDING
H1, H2, H7 §7.3 en 7.5.1, H8 §8.3.2, 8.3.3 en 8.3.6
De belangrijkste leerstukken van het bestuursrecht
Bestuursrecht is het recht voor, van en tegen het overheidsbestuur:
• Voor het bestuur = het bestuursrecht geeft een grondslag voor het bestuursoptreden,
en instrumenteert dit.
• Van het bestuur = de uitoefening van de bevoegdheden die de wetgever aan het
bestuur toekent, levert zelf vaak ook weer nadere rechtsvorming op, bijvoorbeeld in
de vorm van plannen, nadere regelgeving en beleidsregels, maar ook in de vorm van
beschikkingen als vergunningen en subsidieverleningen.
• Tegen het bestuur = in de zin dat het de burger waarborgen biedt tegen het
bestuursoptreden. Daarbij gaat het niet alleen om de mogelijkheden van bezwaar en
beroep nadat een besluit is genomen, maar ook om de beginselen van behoorlijk
bestuur, alsmede om openbaarheid, inspraak, het recht om zienswijzen of
bedenkingen naar voren te brengen, het interne en externe klachtrecht en de
mogelijkheid van schadevergoeding.
De behartiging van het algemeen belang
Bestuur ziet op het van overheidswege behartigen van het algemeen belang. Bestuursrecht
ziet op het juridische aspect daarvan. De overheidsorganisatie is in het leven geroepen om
de rechtmatige belangen van de publieke rechtsgemeenschap optimaal te behartigen,
hetgeen de bestaansreden van de overheid betreft. De overheid heeft in een democratische
rechtsstaat een andere positie dan die van de andere rechtssubjecten. Zij moet steeds en
mag aldus uitsluitend het algemeen belang dienen, haar handelen dient een adequate
grondslag te hebben, en bij dat handelen moet zij voorzien in waarborgen voor de burger.
à overstijgt de trias politica-leer, aangezien het bestuur van de samenleving betrekking
heeft op zowel macro- (algemene beleidsbepaling, wet- en regelgeving) als
microniveau (concrete bestuurshandelingen als beschikkingen en feitelijke
handelingen). Geen concrete scheiding tussen uitvoerende, wetgevende en
rechtsprekende macht.
Hoofdregel = de overheid/het bestuur behoort slechts het algemeen belang te behartigen,
waar dit naar constitutionele en politiek democratische maatstaven noodzakelijk wordt
geacht.
• Noodzakelijk houdt dat er min of meer dwingende reden moeten zijn voor
overheidsingrijpen wil dit gelimiteerd zijn; ontbreekt die reden dan dient de
behartiging van het betrokken belang aan de samenleving te worden overgelaten.
• Wat tot het algemeen belang behoort valt moeilijk aan te geven: we leven in een
democratie waarbij het niet mogelijk is om op voorhand aan te geven welke taken de
overheid wel, en welke zij niet moet behartigen.
1/123
, Wel kan de overheid zich binden door in verdragen en in de Grondwet bepaalde
overheidstaken (ook wel: publieke taken) vast te leggen. Bijv. de sociale
grondrechten waarbij de overheid zorg moet dragen voor de verwezenlijking daarvan
door zo nodig zelf te behartigen of waarvoor zij wettelijke regels moet vaststellen.
Internationale verdragen, zoals het Europees Sociaal Handvest en het Internationaal Verdrag
inzake Sociale, Economische en Culturele rechten, en de Nederlandse Grondwet geven aan
waarop de zorg van de overheid in ieder geval moet zijn gericht. Zie bijv. art. 19-23 Gw en
art. 90, 97 en 106 Gw.
Het uitgangspunt dat de overheid enkel het algemeen belang behoort te behartigen wordt
ook wel tot uitdrukking gebracht door het beginsel van de dienende overheid, dat tot
uitdrukking komt in de beginselen van behoorlijk bestuur (abbb) en aanverwante beginselen.
à De overheid mag geen ‘eigen’ belangen dienen.
NB: het mogelijk dat de belangen die bestuursorganen moeten behartigen, tegenover elkaar
komen te staan, ook in rechte (vgl. art. 1:2 lid 2 Awb). Wel is het zo dat persoonlijke
belangen van bestuurders en ambtenaren geen invloed op de taakuitoefening door de
overheid mogen hebben (zie art. 2:4 lid 2 Awb).
Functies bestuursrecht
Het bestuursrecht kent drie functies:
1. Legitimerende functie (recht van bestuur)
Bestuursbevoegdheden, overheidstaken, bestuursorganen etc., dienen in overeenstemming
te zijn met de regels van het (on)geschreven recht. Wanneer de overheid besluit of handelt
op grond van, en in overeenstemming met de regels van het (on)geschreven recht is ze
gelegitimeerd om op te treden.
Anders dan een burger beschikt de overheid niet over de natuurlijke vrijheid om
rechtshandelingen te verrichten en rechtsbetrekkingen aan te gaan: de overheid moet
daartoe op enigerlei wijze zijn gelegitimeerd. Deze legitimatie wordt verleend door de wet.
2. Instrumentele functie (recht voor bestuur)
Vaststelling en uitvoering van het overheidsbeleid. De overheid dient bestuursbevoegdheden
in te zetten zijnde een instrument om samenleving mee te besturen: de bevoegdheden
(instrumenten) om het algemeen belang te behartigen en zijn publieke taak te vervullen.
Bij een instrumentele benadering wordt het recht in de eerste plaats gezien als middel tot
het bereiken van bepaalde doeleinden à het gaat dan wel om een bijzonder middel.
De te bereiken (beleids)doelen worden nagestreefd door middel van het formuleren van
overheidsbeslissingen met een normatief karakter. Dit wil zeggen dat deze beslissingen zich
enerzijds kenmerken door een zekere mate van dwingendheid en zij anderzijds moeten
voldoen aan eisen van recht en rechtvaardigheid.
2/123
,3. Waarborg functie (recht tegen bestuur)
Genormeerde bevoegdheden zorgen ervoor dat de rechtspositie van de burger wordt
gewaarborgd. De burger wordt tegen overheidsoptreden beschermd en zijn rechten zijn
gegarandeerd.
Het waarborgen van de rechtspositie van de burger vormt het achterliggende motief in het
liberale-rechtsstaatdenken, en de daaraan verbonden nadere beginselen van wetmatigheid,
machtsverdeling, grondrechten en rechterlijke controle. Deze nadere beginselen zijn voor
het objectieve recht uitgewerkt in de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, die de
materiële en procedurele waarborgen bevatten waaraan het concrete bestuurshandelen op
rechtmatigheid kan worden getoetst.
Samengevat: de wetgever schept in bestuurswetgeving bestuursbevoegdheden (en verschaft
daarmee het bestuur een instrument om te bestuderen) en deze bevoegdheden in diezelfde
wet normeert (dat wil zeggen aan regels bindt ofwel beperkt) om de onrechtmatige
uitoefening van bestuursbevoegdheden tegen te gaan.
Samenhang van en spanning tussen functies
De functies hangen samen: bestuur wordt gelegitimeerd op te treden, verschaft hem daartoe
instrumenten en creëert waarborgen voor de burger. De functies staat tot elkaar in een
zekere spanning, hetgeen meebrengt dat steeds keuzes moeten worden gemaakt, waarbij
aan alle drie de functies zoveel mogelijk recht moet worden gedaan (ze zijn gelijkwaardig).
• De legitimerende functie van het bestuursrecht komt vooral tot uiting doordat het
bestuursorganen in het leven roept, daar bevoegdheden aan toekent en normen stelt
voor de uitoefening van deze bevoegdheden. Het bestuur is daardoor gelegitimeerd
om op te treden. Met het toekennen van bevoegdheden en het in het leven roepen
van bestuursorganen vervult het bestuursrecht echter tevens een instrumentele
functie. Het verband tussen de legitimerende en de actief instrumentele functie is
hiermee gegeven. Maar ook bij de passief instrumentele functie, waarbij het
bestuursrecht zelf als een instrument voor overheidsbeleid wordt gezien, is er een
verband met de legitimerende werking. Een wettelijke normering geeft een eenmaal
op gang gebracht beleid een veel sterkere legitimatie dan het zonder enige vorm van
bestuursrechtelijke regulering ooit zou kunnen krijgen.
• Anderzijds kan het bestuursrecht in zijn waarborgfunctie ook een bijdrage leveren
aan de legitimatie van het openbaar bestuur en die van bestuursbesluiten. Juist door
het bieden van inspraak, het volgen van overleg- en adviesprocedures en zeker na
een succesvolle toetsing in bezwaar- en beroepsprocedures zullen bestuursbesluiten
aan legitimatie ten opzichte van de burger winnen.
• Ten slotte veronderstellen in een democratische rechtsstaat de instrumentele en de
waarborgfunctie elkaar. De uitoefening van bestuursbevoegdheden behoeft
rechtswaarborgen in de vorm van bezwaar en beroep op een onafhankelijke rechter.
Art. 6 EVRM garandeert een dergelijk beroep wanneer burgerrechtelijke rechten of
verplichtingen op het spel staan en wanneer het gaat om de gegrondheid van een
ingestelde vervolging.
3/123
, Een ruime interpretatie door het Europese Hof voor de Rechten van de Mens van dit
artikel heeft tot gevolg dat hiervan bij uitoefening van veel bestuursbevoegdheden
sprake kan zijn. Anderzijds veronderstelt het openstellen van bezwaar en beroep en
van een recht op schadevergoeding de uitoefening van bestuursbevoegdheden.
Democratische rechtsstaat
De democratische rechtsstaat is het uitgangspunt voor het gehele bestuursrecht en
toetsingskader voor bestuursrechtelijke wetgeving.
A) ter verwezenlijking
van het recht
kern = overheid
democratische B) op basis van het
mag uitsluitend
rechtsstaat recht
handelen..
C) in overeenstemming
met het recht
De term democratische rechtsstaat is een verkorte benaming voor democratische, liberale en
sociale rechtsstaat.
Drie dimensies
In een democratische rechtsstaat moet het overheidshandelen worden beoordeeld vanuit
een drietal verschillende, niet tot elkaar herleidbare invalshoeken.
Democratische rechtstaat (democratie)
De burgers moeten zeggenschap hebben over het overheidshandelen.
Nadere beginselen:
• Beslissen door algemeen vertegenwoordigde organen
è Een orgaan dat wat betreft de samenstelling en bevoegdheden een zodanige
positie in het openbaar bestuur inneemt of een zodanig algemeen karakter en
een zodanige zwaarte in het bestuursproces heeft, wordt ex art. 4 Grondwet
tot algemeen vertegenwoordigde organen gerekend. Deze organen behartigen
het algemeen belang.
• Kiesrecht
è Burgers hebben het recht om de ambtsdragers of leden van overheidsorganen
te kiezen (actief kiesrecht) en het recht om als zodanig verkozen te worden
(passief kiesrecht).
• Politieke verantwoordelijkheid
è Omdat het kiesrecht zich niet tot alle overheidsambten kan uitstrekken, moet
het democratieverlies dat daardoor optreedt worden gecompenseerd.
Bestuurders die niet rechtstreeks worden gekozen op basis van algemeen
kiesrecht, dienen te worden aangewezen door een algemeen
vertegenwoordigend orgaan, alsmede te worden gecontroleerd door een
algemeen vertegenwoordigend orgaan.
4/123
